贺雪峰 桂华:行政激励与乡村治理的逻辑

选择字号:   本文共阅读 226 次 更新时间:2022-09-16 00:43:11

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而是消极行政。这个时候国家对乡村治理的激励就是弱激励,对乡村治理工作的考核也相对具有弹性,是软考核。

   强激励往往是以上级收权为前提的,容易造成基层治理自主性的不足;弱激励则往往以上级放权为前提,容易带来基层治理的盲目性。行政激励主导模式强弱转换与国家权力收放之间存在同步性。

  

  

   二、激励强弱与可考核性

  

  

   强激励的前提是硬考核,没有硬考核就不可能有强激励。反过来,如果进行硬考核了却没有强激励,这样的“硬考核”也不可能“硬”得起来,基层对这样的考核也就持无所谓的态度,“硬考核”自然也有名无实,变成“软考核”了。

   一般来讲,基层治理十分繁杂,涉及方方面面工作,这些工作可以统称为基层治理事务,依重要性可以划分为少数重点工作和多数一般性工作。被考核的乡村基层治理工作本身存在可考核性问题,即有些工作是比较容易考核的,是可考核性强的工作,主要是所考核工作容易指标化或者量化,量化指标可以准确反映基层治理工作好坏。能否找到量化指标对基层治理工作进行考核是决定可考核性强弱的关键。

   有些工作则很难量化考核,比如社会建设项目就远比经济指标难以量化,因此,社会建设可考核性就低于经济发展。对于可考核性差的指标进行考核,办法之一就是从社会建设中抽取关键指标进行考核。问题在于,基层为应对上级考核,可能只是在上级抽取的关键指标上做工作,关键指标上去了,社会建设却保留原样,甚至因为将基层治理资源用于做关键指标的工作,导致社会建设整体状况更差了。能否选取到便于考核的关键指标,以准确体现所考核基层治理工作,是决定基层治理工作可考核性的关键。

   因为不同工作具有不同的考核难度或可考核性,上级对基层治理工作的激励或考核,依主导方式可以分成不同组合。

   第一种组合是上级对基层治理中少数考核性强的重点工作进行强激励,包括正向强激励和负向强激励两种主要类型。

   第二种组合是上级对可考核性强的工作的弱激励,无论基层治理中的重点工作还是一般工作,皆放任自流。

   第三种组合是上级没有重点,不分巨细,对大量难以考核的基层治理工作进行强激励,或将考核重点放在可考核性差的重点工作上面。

   第四种组合是上级对难以考核的工作进行软考核,允许基层治理保持自主性。

   可从管理与治理目标落实角度理解考核与激励对体系运转的作用。激励性体现上级对下级的管理,对于可考核性工作采取强激励措施,可提高管理效率,推动工作落实;对于不可考核工作采取强激励措施,上级可以调动下级,但是可能引发下级的应付行为;对于可考核性工作采取弱激励措施,上级便无法调动下级,一些目标具体的工作也无法完成;对于不可考核工作采取弱激励措施,可减少应付行为。依据激励性强弱和基层治理工作可考核性强弱,分类如表1:

  

表1 激励强弱与治理关联表

   我们来讨论以上四种类型:

  

   1.强激励性且易考核的第一种组合。

  

   因为可考核性强,上级容易掌握乡村治理工作状况,强激励就可以成功地将上级意图贯彻到乡村治理实践中。乡村治理就相对有效,基层治理有序,从而可以起到减熵的作用,基层治理可以有效达成目标。

   如前所述,强激励有两种不同类型。一种是正向强激励,即通过对考核优胜者进行奖励的强激励,典型是发展主义导向之下的唯GDP主义。因为GDP尤其是财税指标容易考核,通过奖励GDP排名靠前的基层干部,可以有效提高基层招商引资发展经济的工作积极性,实现地方政府发展主义目标。因为指标考核,地方政府发展目标与乡村基层治理努力方向是一致的,上级正向强激励工作得到超常重视,甚至孤军突进,“一俊遮百丑”,在短期内基层治理有效。随着时间的推移,如果过于强调重点工作,其他工作被忽视,基层治理中就可能积累越来越多的问题,基层治理出现熵增。

   负向强激励即对基层未完成关键工作任务的惩罚。容易考核且十分典型的负向强激励是“一票否决”,比如取消农业税之前的收取农业税费和计划生育都是“一票否决”的,几乎所有时期发生重大安全生产事故都要追究属地责任,这些工作之所以要“一票否决”,是因为这些工作特别重要,在基层治理资源有限的情况下,基层必然集中资源优先完成这些特别重要的工作。负向强激励促使基层将主要治理资源用于防止“一票否决”工作,导致其他工作被忽视,造成基层治理中的熵增。

   也就是说,基层治理中,上级选择基层治理事项中可考核性强的重点工作进行强激励硬考核,好处是可以在较短时间内推进重点工作,坏处是基层治理资源可能被不恰当地集中到重点工作上,其他工作被忽视了。结果就是这些被忽视的工作越来越成为基层治理中的软肋,影响基层治理效果,导致基层治理中的熵增,最终导致基层治理无效。

  

   2.激励性弱却具有较强考核性的第二类组合。

  

   具体来讲,就是对于基层治理中容易考核的重点工作,本来应当“一票否决”或给予重奖,上级却视而不见,造成了激励不足,基层治理无序性增加。

   这种弱激励性的关键是赏罚不明。本来基层治理中具有可考核性的重点工作,是可以通过考核实绩来进行激励的,上级领导部门却主观主义、官僚主义,甚至关系主义,依据亲疏远近而非工作实绩进行奖罚,下级就不可能安心工作转而专注于拉关系,讨好领导。于是基层治理陷入无序,导致熵增的结果。

  

   3.激励性弱、可考核性差的第四种组合。

  

   相对于经济指标,社会指标的可考核性就比较差;相对于重大安全生产事故一票否决,小概率事件防范情况的可考核性就比较差;相对于越级上访次数,干群关系好坏的可考核性就比较差;相对于农民收入,农民满意度、幸福感和安全感的可考核性就比较差;相对于生态宜居,乡风文明的可考核性就比较差;相对于数字化的现代社会,传统时代基层治理的可考核性就比较差。

   无论如何,对于可考性弱的乡村治理工作,进行弱激励、软考核,就为乡村治理提供了因地制宜的空间,基层治理就可能不是为了应付上级任务而是因应基层实际需要进行治理。基层治理针对性强,治理成本低,具有自主性,以较少资源较为精准地达到了治理效果。这样一种基层治理组合,较为典型的是传统时期的“简约治理”。“简约治理”只用较低成本达到社会治理有序,显然是具有熵减效果的。

   第四种组合也存在一种可能,即由于上级弱激励,基层治理自主性转变为基层治理中的不作为或乱作为,导致基层治理无效,即基层治理中出现了熵增。

  

   4.强激励与弱可考核性的第三种组合。

  

   这一类组合存在着的问题是,因为可考核性比较弱,强激励导致基层为满足上级考核要求而做表面工作,搞形式主义,甚至造假。大量乡村治理资源用在了无效治理事项中,真正基层治理中的重要事项却可能无力顾及,基层治理无序性快速增加。特别需要说明的是,这一类组合的重点不是所有基层治理工作可考核性差,而是将大量可考核性差的基层治理事务纳入到硬考核中,形成了强激励与弱考核性的组合。

   现实中的基层治理当然比以上四种类型更加复杂,因为基层治理涉及各项事务及各类工作,基层治理中各项事务和各类工作的可考核性是不同的,且国家可能选择不同类型工作进行不同强度的考核。实践中,主导的激励模式与基层治理任务的组合,构成一个时期的基层治理秩序。

  

  

   三、改革开放以来的乡村治理

  

  

   梳理改革开放以来的中国乡村治理有助于我们深化认识。改革开放以来的乡村治理大体可以分为四个不同阶段,在不同阶段,乡村治理的重点与逻辑皆有差异。

   1.分田到户后的政策“放活”时期。

   分田到户后,农民获得生产经营自主权,农业生产积极性大幅度提高,农业发展形势一片大好。国家对农村采取了相对宽松的政策,乡村基层无为而治,税费负担不重,干群关系较为宽松,是十分典型的行政弱激励型治理。

   2.干群关系紧张的农业税费时期。

   到上个世纪80年代后期,分田到户释放出来的改革红利已经消失,农业增产未能带来农民增收,经济剩余较少的农户降低了“缴够国家的”和“留足集体的”积极性,越来越多农户拖欠农业税费。在分税制背景之下,全国绝大多数地区难以按时收取农业税费,地方财政收入难以维持政府运转,发放不了教师工资,也难以提供维持农村生产生活秩序的基本公共品,能否按时足额收取农业税费成为地方政府首要关切,地方政府之前的弱激励逐渐变成强激励,乡村治理首要工作是“收粮派款”,不能完成“收粮派款”任务就要被“一票否决”。正是通过这种负向强激励,地方政府维持了治理有序。

   在农民收入没有显著增长,乡村治理能力也没有显著提升的情况之下,上级负向强激励导致了这样一个后果,为完成税费任务,乡村组织起来对付钉子户,奖励率先完成税费任务的农户,要求党员带头借高利贷预交税费,变卖集体资产完成税费任务,甚至通过税费分成鼓励村干部收税,中西部农村普遍出现了“乡村利益共同体”。大家想尽办法,各显神通,以完成强激励之下的税费任务,却导致农民负担沉重,村级债务快速上涨,基层干群关系高度紧张,三农问题成为全党工作的“重中之重”,基层治理很快陷入无序。

   3.农村税费改革后。

   进入新世纪,取消了农业税费,国家再次从农村抽手而去,对基层治理的一个主要措施是“放活”,以休养生息。不再收取农业税费,之前作为乡村干部主要工作及最难工作的税费收取工作取消了,乡村干部也难得地清闲下来。

   国家权力退出,行政弱激励,乡村干部不作为,很快又产生了新问题,即农村基础设施和基本公共服务供给不足,农村基本生产生活秩序难以保持。国家开始向农村转移资源,开启工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。

   4.以工哺农以城带乡阶段。

新阶段的开启是以国家资源下乡为起点的。国家资源主要通过部办委局向下转移,主要通过项目制下乡。各个涉农部委通过自上而下条线转移资源,资源通过项目下乡,如何使用资源的规范、程序、标准也自然随着项目下乡来了。不仅如此,资源下乡,必然还会检查监督下乡,考核评比下乡,办事留痕下乡。结果就是乡村治理越来越变成完成上级各个部门下达任务,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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