曹鎏:论我国法治政府建设的目标演进与发展转型

选择字号:   本文共阅读 260 次 更新时间:2022-09-14 00:22:16

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曹鎏  
[23]我国法治建设亦是如此。法治政府建设是一项长期工程。自党的十一届三中全会以来,我国不断推进法治建设,并在不同的社会发展阶段确立了阶段性发展目标,以指引我国法治政府建设不断向前推进。实践中,无论是一年计划、五年抑或十年规划,均是围绕建设社会主义现代化强国的目标所进行的周期性布局,前进方向是确定、统一的,但法治政府建成无法一蹴而就,而是需要根据实践情况逐一攻克阶段性难题,实现阶段性目标,进而达至最终目标。

  

   同时,法治政府发展的统一性与阶段性也是在动态调整。2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出用十年左右的时间建设法治政府;2012年党的十八大提出2020年基本建成法治政府的目标,2017年党的十九大又提出2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的目标。法治政府建设目标渐进式演进,并不断调整并优化,以服务于总体统一性目标实现。

  

   (九)常态与应急行政法治

  

   2003“非典”疫情充分暴露了我国应急法制的不健全。2007年8月,十届全国人大会常委会第二十九次会议通过《突发事件应对法》。此后的多起突发事件中,政府在应急过程中依旧暴露了很多缺陷和不足。随着2020年新型冠状病毒疫情防控常态化,再一次警示我们要解决好常态政府法治与应急状态下政府法治应当如何实现互补互促问题。

  

   行政应急是国家存在的职能要求,国家存在的基本或最大的理由是保护全体人民的生命健康和财产安全,当全体人民的生命健康和财产安全受到威胁的时候,国家有义务采取可能采取的手段给予救助。[24]面对突发事件,尽快恢复公共秩序,最大限度地保护人民权益,显然更加依赖于行政权的高权性。应急状态与常态下的行政法治存在诸多差异性。如《突发事件应对法》第11条[25]对行政行为比例原则的要求强调最大保护原则,就与常态下要求的最小侵害原则具有明显区别。此外,应急状态下对行政程序的要求必然也要有所放宽,更侧重简便、高效,但也必须在法治框架内行动。突发事件应对法治其实不仅要消除突发事件本身造成的危害,也要避免紧急权力滥用可能造成的危害或威胁,突发事件应对法治与常态法治并存且互动。[26]在此过程中,既要尊重非常态的特殊性、应急性,又要保持最低限度的正义。如何平衡“法治”和“应急”的关系,“法治”可以在什么限度内“收缩”,公民权利克减的边界等问题,都是法治政府建设在实现全方位发展过程中必须补白的领域。

  

   (十)法治政府与法治国家、法治社会

  

   2013年2月23日,习近平总书记在中共中央政治局进行集体学习时提出:要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。党的十八届三中全会强调,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2019年2月,在中央全面依法治国委员会第二次会议上,习近平总书记再次强调,推进全面依法治国,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,法治政府建设是重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。

  

   从中国改革开放四十多年经历的发展历程以及取得的成就来看,政府充当了“排头兵”的角色。相较于法治国家、法治社会,法治政府建设率先取得了显著进展和成效。在当前以及未来的一段时间内,随着市场经济的不断发展完善,解决政府缺位、越位和错位问题是永恒主题,这无疑决定了法治政府建设必须率先突围的现实逻辑。

  

   另一方面,法治国家、法治政府、法治社会相互联系、相互支撑、相辅相成,其中法治国家是目标,法治政府是主体,法治社会是基础,三者本质一致、目标一体、成效相关,缺少任何一个方面,法治中国的擎天大厦就不可能矗立起来。[27]因此法治政府建设的时间表,实质上还要受制于法治国家、法治社会的推进进度。提升执政党依法执政的水平,强化党委对法治政府建设的组织领导,关注法治社会建设,促进社会共治,通过法治社会建设倒逼法治政府建设,这些构成法治政府建设得以全面提速的关键着力点。

  

   三、新征程:法治政府建设目标的理想构成

  

   2020年已至,法治政府建设进入关键节点。2020年既是国家十三五规划的收官之年,也是新规划的开局之年,同时新纲要的实施周期亦进入最后阶段。一方面是改革开放四十年来我国法治政府建设取得巨大成就的路径依赖亟需升级并提速;另一方面,随着经济社会发展以及老百姓期待,前述十大关系所反映出来的现实难题亟需对症下药并全面攻克。法治政府建设的未来之路亟需站在新的起点上,实现飞跃和突破。笔者认为,以2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成,国家治理体系和治理能力现代化基本实现为目标导向,2020后的法治政府建设的内涵必然更加丰富和立体,理想的目标构成至少应当涵盖以下十个面向。

  

   (一)服务型政府

  

   以人为本、执政为民,是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现,也是建设法治政府的根本思想基础。[28]公民本位、社会本位的政治理念也要求法治政府建设必须体现为民服务的基本属性。政府的权力来源于人民,所有政府活动都要以人民权利实现和生活幸福为出发点和落脚点。我们不仅需要不违法的保守型政府,更需要一个积极作为的有为政府。打造服务型政府是建设法治政府的动力之源。从政府模式的发展来看,法治政府的构建路径也是从统治型向管理型再向服务型演进:我国计划经济时代的政府是管制型、全能型政府,侧重秩序行政,规制权利膨胀,进入市场经济时代,政府应当转变理念,做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,向给付行政迈进,为老百姓提供高效便民的优质服务,进而为整个社会稳定和经济发展服务。

  

   服务是法治政府的生命线。[29]构建服务型政府是法治政府建设的出发点和落脚点,解决政府存在正当性和根基问题。党的十八大以来推行的放管服改革、为优化营商环境提供法治保障、非权力性执法方式的推广使用等方面,无不是以提供最优质服务为出发点的。在给付行政时代,政府管理要树立“顾客导向”思维,以彰显法治政府建设的政治意蕴,即通过法治政府建设持续增进人民福祉的基本目标。

  

   (二)守法政府

  

   法治的核心和精髓是政府守法,即依法行政,建设法治政府,这在政府和社会各方已达成广泛共识。[30]依法行政原则是行政法的基本原则,[31]也是底线性要求。我国法治政府建设初创期就是以“依法行政”为起点的。依法行政是现代政府的一个基本特征,依法行政原则既是行政法的首要原则,也是根本原则。[32]严格依法行政,是建设法治政府的核心内容,[33]也是法治政府的基本要求。法治的最核心理念就在于法律至上,宪法至高无上,“法无明文规定不得为、法定职责必须为”。守法是对政府行政的最基本要求,守法政府是法治政府的应有之义。政府守法既要做到实体合法,也要满足程序合法的基本要求。在法定程序阙如的情况下,政府活动亦必须满足最低限度的程序要求,具体涉及听取陈述和申辩、说明理由等制度。随着我国社会主义市场经济不断向纵深推进,政府活动必须在法治轨道上运行,不得滥作为、慢作为和不作为,做守法政府。

  

   (三)善治政府

  

   党的十八届三中全会强调,推进国家治理体系和治理能力的现代化。政府治理能力现代化对善治政府提出了明确指向,涉及常态和应急两个方面。政府“善治”强调公共治理更多协商、更少强制、更多参与、更少命令,强调规制方式的柔性化和非强制化,包含了许多“实质主义法治”精神,应当成为我国行政法治推进过程中较长时期的发展目标。[34]

  

   建设善治政府,首先要转变政府的治理理念,从管理到治理,旨在强化有限政府、有为政府的意识。法治政府首先要做到职能科学,即政府权力运行要有边界意识,本质上涉及政府和市场、社会和公民个人之间的关系问题。按照行政许可法,公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,或者采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。这表明了无限政府到有限有为政府的转变。社会主义市场经济的发展,首先要解决政府从管不好、管不了的事务中解脱出来。政府应当从客观上意识到,政府并非万能的,要多吸取民众的智慧,多协商。

  

   善治政府亦强调合作共治。参与是民主的基石,公众参与是现代公共行政发展的世界性趋势。公众参与制度具有保护公众合法权益、加强对行政主体的监督,在行政主体和公众之间形成共识,增强行政行为的合法性和可接受性,提高行政效率等作用。[35]善治目标实现必须要重视与公众的“合作治理”。在行政法规、规章、行政规范性文件制定过程中将征求公众意见特别是听取利害关系人意见作为必经程序,在食品药品监管、环境治理等民生领域以及突发事件应对过程中,注重调动公民的自律意识,发挥行业协会、社会组织的自治作用,这对于实现善治目标极为必要。充分调动公民参与经济社会管理的积极性,发挥公众群体智慧的优势,无疑是打造“小政府、大社会”的必由之路。

  

   此外,善治政府亦强调政府活动要以良好行政为目标。政府活动要做到公开、公平、公正,行政裁量权行使要更加规范。要通过完善行政裁量基准制度促进个案正义的实现,让法治建设成果真正惠及老百姓。同时,应急状态下,要注重提高政府应急管理能力的现代化,依法、高效行使应急处置权,以实现公共利益最大限度的维护,确保人民生命财产损失程度最小。

  

   (四)透明政府

  

   阳光是最好的防腐剂。公开治百病。现代行政强调公开,并不断进行着增加透明度的行政民主化转型。[36]行政公开是保障公众知情权,满足其合理预期的需要,亦是监督行政机关依法行政、促进其积极优质地为公民和社会提供服务的制度设计。简言之,行政公开是当代行政法律制度的生命。[37]

  

   2007年出台的《政府信息公开条例》是继《行政诉讼法》出台之后,我国行政法治发展史上的第二个里程碑立法。条例对于实现以公开为原则、不公开为例外的现代政府理念,保障公民知情权,促进法治政府建设有着特殊的意义。而行政公开不仅仅指政府信息公开,政府信息公开只是行政公开的一个方面。我国的行政公开,从内容广度上来讲,指向政务公开。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,确立了,“决策、执行、管理、服务、结果公开”的“五公开”要求,该意见将静态的信息公开扩展为动态的全过程公开,涵盖事前、事中和事后全流程,对于打造阳光下的政府,提升政府活动透明度,至关重要。透明政府既是法治政府建设的基本要求,也是避免政府活动暗箱操作、权力寻租,进而倒逼公职人员依法履职的有效助推器。

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本文责编:陈冬冬
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