2018年9月，习近平总书记指出，“如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”。《求是》杂志2022年第7期发表习近平总书记《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》的重要文章强调，推动城乡融合发展见实效，“要强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。城乡融合发展成为新发展阶段我国构建新型工农城乡关系重要战略举措，县域也成为城乡融合发展的主阵地。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。在新发展阶段，以县城为重要载体的城镇化亟须进一步缩小县域内的城乡差距，加快促进县域内的城乡融合发展。
打造新型城乡关系
长期以来，我国对工农城乡关系的把握是富有成效的，政策设计也体现了与时俱进。尤其是21世纪以来，我国的城乡关系政策经历了从城乡统筹到城乡一体、城乡融合再到以县域为主阵地的城乡融合的演变。继党的十六大报告提出统筹城乡经济社会发展后，党的十七大报告提出统筹城乡发展，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这时工农城乡关系主要侧重于“城”对“乡”的带动以及“工”对“农”的促进。在党的十七大报告关于“形成城乡经济社会发展一体化新格局”表述的基础上，党的十八大报告提出“加快完善城乡发展一体化体制机制”，并着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。新型工农城乡关系也在原先“以工促农、以城带乡”的基础上，增加了“工农互惠、城乡一体”。这表明，随着经济社会发展和信息技术的进步，工业和农业不再是相互独立的部门，而是呈现出产业融合的趋势。同样，城镇和乡村也不再是相互分割，而是呈现一体发展的趋势。
新型工农城乡关系是以工促农、以城带乡、城乡一体，更趋向于双向互动的融合发展。在此背景下，党的十九大报告提出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。随后，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，坚持城乡融合发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，促使城乡融合发展成为新时期构建新型城乡关系的顶层设计和战略谋划。
我国的城镇包括城区和镇区，城区又按常住人口统计数量分为五类七档，包括超大城市、特大城市、大城市（两档）、中等城市和小城市（两档）。城乡融合涉及乡村与不同层级城市的协同和融合发展，不可能一蹴而就，需要经过长期复杂的发展历程。国家统计局发布的《2021年农民工监测调查报告》显示，现阶段农民工流动趋势呈现新的特征，即本地农民工增多和跨省农民工减少。例如，与2008年相比，2021年本地农民工上升5%，跨省农民工下降约12%。县城是吸纳本地农民工的重要载体。2019年，我国县域GDP占全国GDP比重接近40%，县城常住人口约为全国城镇常住人口的30%。县城是连接乡村与大中城市的纽带，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，是新发展阶段构建新型工农城乡关系的重要战略举措。因此，2021年中央一号文件明确提出“加快县域内城乡融合发展”，2022年中央一号文件中的“县域”也成为高频词。县域既是乡村振兴的主战场，也是新型城镇化末梢节点的承载地，县域内城乡融合成为城乡融合最为基础和重要的环节。只有实现县域内城乡融合才能实现更高层级区域内的城乡融合。
协同推进城乡融合发展
县域内城乡融合发展是复杂系统演进过程，是多主体（包括城乡居民、新型农业经营主体、企业、村集体和政府等）、多部门（包括农业、工业和服务业等）和多层级（包括县城、乡镇和村等）的复杂互动和协同发展过程，包含供给侧、需求侧和制度侧等多维度的融合发展。
首先，从供给侧看，除了提升基本公共服务均等化水平和补齐农村基础设施短板，必须加快缩小劳动生产率在农业和工业服务业以及在乡村与城镇间的差距，实现县域城乡供给侧的高水平融合。县域内城乡融合发展的重要目标，是在提升县域内全体居民收入的同时，缩小城乡收入差距。因此，在赋予农民更多财产权等权利的同时，更为重要的是加快提升农业劳动生产率水平，缩小农业与工业服务业、乡村与城镇的劳动生产率差距。尽管近年来我国城乡居民收入差距和非农业与农业劳动生产率差距有所缩小，但是距离趋同还有较大空间。一是县级需要拥有更多资源整合使用的自主权，能够在新发展格局下高效整合和配置内外部资源，充分发挥自身禀赋结构的比较优势，增强县城产业支撑能力，积极承接大中型城市适宜产业和资源的转移，培育和壮大支柱产业。二是高效配置县域内部的土地、劳动力、资本、数据等要素，发展特色富民产业，更好吸纳从乡村转移出来的劳动力，稳定扩大县城就业岗位，促进农民就地就近就业创业。三是借助生物、信息和新能源等高新技术，加快培育新型农业经营主体和农业社会化服务组织，推动农业集约化、机械化、标准化和生态化发展，提升农业产业链、供应链和创新链水平。四是村镇应因地制宜做好一二三产业融合的文章，依托特色小镇和现代农业产业园，建设城乡产业协同发展平台；县城应推动产业向园区集中，中心镇区可以探索建设专业化中小微企业聚集区，最大化实现产业和企业的集聚效应。
其次，从需求侧看，乡村振兴和就地城镇化将极大促进县域消费需求和投资需求的增长和升级。在提高县域总体消费水平和投资水平的同时，亟须进一步缩小城乡居民人均消费水平差距和城乡投资收益率差距，实现县域内城乡需求侧的高水平融合。较之于收入差距和劳动生产率差距，城乡居民人均消费支出的差距相对较小，但是依旧存在缩小和融合的空间。为了缩小消费水平差距，一方面应通过供给侧融合缩小城乡居民收入差距，另一方面应通过完善消费基础设施、改善县城消费环境和完善县乡村三级农村物流体系等，加大力度降低消费领域的交易成本。缩小投资收益率差距需要进一步健全县域的金融服务体系，纠正资本错配和风险错配，探索成立城乡融合发展基金，降低乡村产业发展的资金成本，构建有利于促进城乡融合发展的新型投融资体系。
再次，从制度侧看，供给侧融合和需求侧融合以及联结供给侧与需求侧的城乡统一市场建设，都需要进一步深化制度改革，加快县域内城乡的制度侧融合。在全国统一大市场建设的顶层设计下，县域需要加快探索建立城乡要素平等交换、双向流动的制度体系。包括积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，以及闲置宅基地转换为集体经营性建设用地入市的机制，建立健全城乡统一的建设用地市场，保障农村一二三产业融合的用地需求，降低乡村产业发展的用地成本，吸引更多工商资本下乡，推动乡村振兴。
上述供给侧、需求侧和制度侧的融合，不是各自孤立而是相互作用的。在推动县域内城乡融合发展过程中，应当坚持系统观念，从三个维度的协同融合来构建新型的工农城乡关系。而这一过程需要“有效市场”和“有为政府”的协同发力，并在强化顶层设计的同时鼓励地方积极探索与创新。毫无疑问，县城发展对推动新型城镇化、促进县域内城乡融合发展起到重要的支撑和引领作用。在新发展阶段，县域内城乡融合发展是畅通城乡经济循环、构建新发展格局的重要和基础组成部分，是我国经济社会发展的重要稳定器和实现共同富裕的关键基石，也是马克思主义城乡关系理论中国化的实践与创新。
（作者系山东大学特聘教授、县域发展研究院院长）
