张健:欧盟安全战略:缘起、演变及政策走向

选择字号:   本文共阅读 1141 次 更新时间:2022-08-24 23:04:21

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张健  
前者负责具体事务和政策,后者负责就政治与安全委员会所做决定进行机制、财务及法律影响等方面的评估。在决策程序方面,政治与安全委员会所做决定要先交由常驻代表委员会审核批准,再交由理事会做出政治决定。

   3.欧盟军事委员会。这是理事会下设的最高层级军事机构,由成员国参谋总长组成,负责向政治与安全委员会提供军事意见和建议;其主席为欧盟共同外交与安全政策高级代表的首席军事顾问,参加理事会涉及防务问题的会议。

   4.政治—军事小组。主要职能是为政治与安全委员会服务,包括准备理事会决议,为形成相关政策及信息沟通作贡献;负责与第三方的交流和合作,如与北约的联系和合作等。小组成员由成员国派驻代表组成,相关会议由欧盟共同外交与安全政策高级代表的一名代表主持。

   5.欧盟军事参谋部。作为理事会秘书处的一部分,其主要任务是为欧盟共同安全与防务政策框架下的行动提供早期预警、情景分析和战略规划,日常工作包括情报搜集和分析、防务能力建设以及与北约的联系和协调等;人员由成员国派出的军事代表组成。

   6.危机管理民事委员会。这一机构与欧盟军事委员会相对应,为政治与安全委员会涉及民事的危机管理行动提供建议。它由成员国派驻代表组成,由欧盟共同外交与安全政策高级代表的一名代表主持会议。

   除上述机构之外,其他在欧盟共同安全与防务政策领域发挥作用的机构还包括欧洲防务署、欧洲安全与防务学院、欧盟安全研究所等。

   二、安全战略的演变

   欧盟安全与防务政策的形成与发展以及相应机制的建立、演变,均与欧盟内外形势的变化密切相关。同时,欧盟的安全政策和机制需要有战略层面的指引,并在这一逻辑之下形成了自己的安全战略。迄今,欧盟共发布了四版安全战略报告。

   (一)2003年版《欧洲安全战略》(简称“安全战略”)

   这是欧盟首份安全战略报告,由欧盟首任共同外交与安全政策高级代表索拉纳主持起草,2003年12月由欧洲理事会通过。这一报告出台有其特殊背景:其一,美国2001年9月11日遭受的恐怖袭击事件同样给欧洲造成强烈冲击;其二,2003年初的第二次伊拉克战争导致欧洲内部及欧美之间出现较大分歧和矛盾;其三,后冷战时代开启以来全球化加速发展,与此同时,不少国家发展出现较大困难、产生诸多问题,出现“失败国家”;其四,欧洲一体化发展进入新阶段:2001年欧盟启动制宪进程,2002年欧元正式开始流通,欧盟扩大进程加快,经济一体化红利持续增长,处于欧洲一体化发展的黄金时代,欧盟对自身的发展模式、未来前景及其全球角色充满信心。

   欧盟首份以安全战略命名的报告相对简短,只有14页,内容分为三大部分:第一部分阐述了欧盟面临的安全威胁,恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、地区冲突、失败国家和有组织犯罪等被列为主要威胁。第二部分阐述了欧盟的战略目标,即提升应对威胁能力、构建周边地区安全和建立一个基于有效多边主义的国际秩序。第三部分主要阐述欧盟应如何在安全领域更积极、更有能力、更有凝聚力,包括形成各成员国共同的战略文化,以及与国际伙伴进行更有效合作等。

   由于当时的时代背景,此份安全战略有几点鲜明特色。其一,后冷战时代的乐观情绪。安全战略引言部分开篇就称,“欧洲从来没有如此繁荣、如此安全和如此自由,在经历了20世纪前半期的暴力后,欧洲历史上出现了前所未有的和平与稳定时期”。其二,强调应对安全威胁的非军事性。安全战略称,“针对任一成员国的大规模军事入侵现在已经不可能”,“与冷战时期可见的大规模威胁形成鲜明对比的是,没有哪种新型威胁是纯粹的军事问题,也不可能仅仅由军事手段来应对”。其三,阐述了安全与发展的关系。认为“安全是发展的前提”,因为冲突不仅破坏基础设施,也带来犯罪、阻遏投资且使正常的经济活动不再可能。其四,欧洲特色。提出了有效多边主义以及综合应对的概念,明显针对美国布什政府主要依靠军事手段的单边主义行为。其五,强调国际合作。认为恐怖主义等威胁是共同威胁,任何人都不能单独应对,“国际合作是必要的”。报告对与各方关系的具体表述为:“跨大西洋关系不可替代”,但目标是建立与美国“有效和平衡的伙伴关系”;俄罗斯作为欧洲安全与繁荣的一个主要因素,要“与俄罗斯建立更为紧密的关系”;关于中国的表述较为积极,称“我们要特别发展与日本、中国、加拿大和印度的战略伙伴关系”。

   (二)2008年版安全战略

   2008年,在2003年版安全战略实施五周年之际,欧盟计划根据新形势制定新的安全战略,但英国表示反对,德国也不愿意在参与阿富汗军事行动的背景下讨论敏感的军事问题。最终这版安全战略以评估2003年版安全战略实施情况的形式呈现,题目是《关于欧洲安全战略实施情况的报告——在一个变化的世界里提供安全》(以下简报“报告”)。所以,2008年版安全战略实际上只能算是半个安全战略。

   报告共16页,除引言外,正文分三个部分。第一部分阐述欧盟面临的全球挑战和安全威胁。与2003年版不同的是,报告新增了网络安全、能源安全和气候变化三类威胁。第二部分是在欧洲及欧洲之外地区构建稳定。第三部分是关于欧洲在变化世界中的角色地位。报告总体延续了2003年版安全战略的定位,进一步强化了欧洲模式。一是更加突出非传统安全问题,如网络安全、能源安全特别是气候变化引发的安全问题在报告中非常突出。二是再次强调了安全与发展的关系。报告称,“没有安全与和平,就没有可持续的发展;没有发展和贫困的消除,就不会有可持续的和平”。三是仍然重视世界的共同安全和团结。报告虽然认为世界在快速变化、威胁在演变、国家的权力在转移,但仍坚持了2003年安全战略的基调,称欧盟仍将是“一支促进一个更加公平、更加安全和更加团结的世界的重要力量”。

   (三)2016年版安全战略

   2016年6月28日,欧洲理事会通过了新的安全战略文件《共同愿景,共同行动:一个更强大的欧洲——欧洲外交和安全政策全球战略》(简称“全球战略”)。实际上,2012年7月,在2003年版安全战略发布十周年前,欧盟内部曾经有过广泛讨论,认为有必要出台一份全新的安全战略,因为近十年世界形势已经发生重大变化。其一,欧洲一体化发展出现重大问题,主权债务危机几乎导致欧元区解体,各成员国之间分歧和矛盾加大,欧盟凝聚力下降;其二,美国正在远离欧洲,转向亚太;其三,新兴国家群体性崛起,欧盟在大幅削减军费的同时,其引以自傲的软实力大幅下降,难以主导联合国等多边机构。但由于忙于处理事关欧盟存亡的主权债务危机,欧盟无力顾及安全与防务问题,而当时即将卸任的共同外交与安全政策高级代表、英国人阿什顿也无心于此,制定新版安全战略的计划不了了之。2014年12月,欧洲理事会要求新上任的欧盟共同外交与安全政策高级代表莫盖里尼起草一份新的欧盟全球战略。在文件起草前、过程中及几近完成时,欧盟又遭遇了三次危机:2014年乌克兰危机、2015年难民危机和2016年英国公投脱欧。这些事件都极大影响了全球战略的基调和主要内容。

   全球战略相比前两份文件更长,正文共38页,分为四个部分:第一部分是“一个促进公民利益的全球战略”,阐明了欧盟对外行动的指导思想,即保障欧盟公民和领土的和平与安全、促进人民的繁荣、加强民主的韧性,以及促进一个以联合国为核心、以多边主义为关键原则的基于规则的全球秩序。第二部分是“对外行动的指导原则”,即“有原则的实用主义”。第三部分阐述“对外行动的优先重点”:一是强化联盟自身安全;二是加强东部及南部邻国的韧性;三是“以一体化方式应对冲突和危机”,包括“先发制人式”的和平;四是建立一个“合作性的地区秩序”,包括继续保持与俄罗斯接触并在利益重合时进行合作,深化与北约的伙伴关系并称“美国仍将是我们的核心伙伴”,表示“在尊重法治的基础上与中国接触……深化与中国的贸易和投资关系”等;五是关于21世纪的全球治理,称“欧盟致力于一个基于国际法的全球秩序,包括联合国宪章的基本原则”,强调转变而不是简单维护现有体系。第四部分是“从愿景到行动”,包括:一是建设一个可靠的联盟,认为软实力已经不够,要在情报、监控、侦察等方面加大投资,称“国防工业对实现欧盟战略自主至关重要”;二是建设一个对威胁反应更快的欧盟;三是建设一个欧盟机构和成员国及私人部门联合协作的欧盟。

   该版全球战略既体现了延续性,如强调全球合作和欧盟的全球角色,也有特点鲜明的创新性。其一,充满危机意识。2003年版的乐观情绪已荡然无存,报告开篇就声称“我们处在一个内忧外患的时代。我们的联盟受到威胁”;欧洲一体化受到前所未有的质疑和挑战,东部与俄罗斯关系陷入僵局,南部中东、非洲面临发展困境和恐怖主义威胁,气候变化的威胁在加大,等等。其二,理想主义减少,现实性更强。以实用主义而非价值观主导对外政策,表明欧盟认识到向全球输出民主化的努力已经失败。其三,进攻性减少,防守性增强。报告虽名为“全球战略”,但实际重点转向内部及周边:一方面,不再试图改造周边地区;另一方面更注重自身安全,“全球战略始于内部”,而不是将第一道防线放在境外。其四,强调战略自主。全球战略8次提到战略自主,这是本版安全战略的一个突出特点。欧盟不再强调软实力,开始强调硬安全,声称要发展传统安全与防务能力,加强传统领域安全,特别是实现防务工业的战略自主。

   (四)2022年版新安全战略

   2016年版安全战略出台以来,欧洲和世界持续发生重大变化:其一,英国脱欧,欧盟从28国变成27国;其二,美国特朗普上台后敌视欧洲一体化,视欧盟为敌人,称北约已经过时,欧洲在安全上依赖美国和北约的迷梦被打破,欧洲的安全支柱即跨大西洋联盟遭遇前所未有的重大冲击;其三,新冠肺炎疫情带来的产业链、生物安全问题的冲击以及地缘政治的变化;其四,俄乌危机持续激化对欧洲安全秩序的冲击前所未有。显然,2016年全球战略在很多方面已经过时,难以发挥指导作用。

   2020年6月16日,欧盟成员国国防部长理事会决定,要制定一个战略指南为欧盟安全与防务政策提供指引,计划为期两年分两阶段完成;2020年下半年德国担任轮值主席国期间启动,2022年上半年法国担任轮值主席国期间完成。第一阶段(2020年下半年),对欧盟面临的威胁和挑战进行综合的、360度全景式分析;第二阶段(2021~2022年),基于威胁分析,将全球战略的政治愿景转换为安全与防务领域的具体行动。欧盟希望战略指南能够帮助形成欧盟共同的战略文化。2020年11月,欧盟共同外交与安全政策高级代表博雷利提交机密级威胁评估报告;2022年3月25日,欧洲理事会正式通过了《安全与防务战略指南针》(以下称“新安全战略”)。

   三、新安全战略的主要内容

   新安全战略共47页,除引言外共分为五个部分,主要内容归纳如下。

   第一部分为“我们面临的世界”,即形势分析,阐述威胁与挑战。新安全战略从四个方面对欧盟面临的威胁和挑战进行了分析。

一是强权政治的回归。欧盟自认是“有效多边主义”的坚定支持者,寻求“建设一个开放的基于规则的国际秩序”,维护“人权、基本自由、普世价值和国际法”;声称冷战结束后,欧盟的多边主义愿景成为国际主流,但现在却受到“严格的主权主义者”的破坏,他们寻求“扩大政治空间,挑战安全秩序”,实际上是“强权政治的回归”。在欧盟看来,搞强权政治的只有两个国家——俄罗斯和中国。关于俄罗斯的表述是,俄方“正在粗暴违反国际法和联合国宪章的基本原则,损害了欧洲和全球安全与稳定”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家安全研究》2022年第3期

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