刘兆佳:习主席对香港“一国两制”的论述 对完善《基本法》的啓示

选择字号:   本文共阅读 101 次 更新时间:2022-08-20 20:23:53

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刘兆佳  

  

   2022年7月1日,国家主席习近平在香港回归祖国25周年暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表讲话,正式宣布中央政府关于香港“一国两制”方针的未来的重大决定。习主席说:“今天,我要再次强调,‘一国两制’ 是经过实践反复检验了的,符合国家、民族根本利益,符合香港、澳门根本利益,得到14亿多祖国人民鼎力支持,也得到国际社会普遍认同。这样的好制度,没有任何理由改变,必须长期坚持!”通过这些话,习主席权威地宣布,“一国两制”将持续到2047年以後,而该政策也没有结束日期。中国最高领导人这番话彻底平息了各方面对香港“一国两制”的未来的各种不满和忧虑。

   与此同时,习主席明确阐述了“一国两制”长期成功所必需遵循的基本原则  ,这些原则是从“一国两制”过去在香港实践的经验中提炼出来的。它们也充分考虑到香港内外部环境所经历过和将要经历的巨大变化。这些原则包括:维护国家主权、安全和发展利益,尊重中国共産党领导的中国特色社会主义基本制度,坚持中央全面管辖权和保障特别行政区高度自治权相统一,实行“爱国者治港”,落实香港特别行政区的“行政主导”政治制度,提高治理水平,确立行政、立法和司法机关的适当关系,和保持香港的独特地位和优势。

   可以预期,习近平主席所强调的香港“一国两制”成功实践的要素和条件必将全面实现,并对日後香港《基本法》的不断完善有重要的指导意义。这便意味着那个于1990年颁布、并旨在保存1990年左右的香港主要制度和政策的现行《基本法》需要进行必要的修改,让习近平主席的要求得以落实,而2047年後的《基本法》比现行的《基本法》将会更爲完备,更有利于“一国两制”的全面和准确实践和更有助于香港的繁荣稳定、国家安全和香港融入国家发展大局。然而,由于在未来25年内,“一国两制”在香港的实践仍会出现各种新情况和新问题,因此不能完全排除现行的《基本法》在2047年之前因应需要、并按照习主席的原则指引,而在一些方面作出修订的可能性。

   首先,《基本法》第5条规定“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”。这项条文将有可能作出实质性的修改,以反映香港资本主义制度在回归祖国後所发生的巨大变化、特别它是将会是一个更能体现公平正义的资本主义体制,以及落实中央政府将“一国两制”方针在2047年继续在香港实施这个决定。

   其次, 与现行《基本法》不同,国家宪法将在日後的《基本法》中占有显赫地位。日後的《基本法》将明确指出,国家宪法是《基本法》的法律基础, 在香港适用,并与《基本法》一起共同构成香港特别行政区的宪制秩序。无论是内地同胞或者香港居民都必须尊重这个宪制秩序。

   第三,现行《基本法》授予香港居民的基本权利相当多,但香港居民所要履行的义务却极少。《基本法》第42条只提到“香港居民和在香港的其他人有遵守香港特别行政区实行的法律的义务。 鉴于过去十多年不同形式的分离主义的主张和行爲不断涌现,以及它们对年轻人的影响恶劣,可以预期,日後的《基本法》会明确规定香港居民负有维护国家主权、安全、发展利益,尊重中国共産党作爲中国的执政党和尊重内地中国特色社会主义体制的庄严义务和责任。

   第四,《基本法》有许多条款实际上试图保存香港在1990年左右的主要公共政策,甚至对那些政策作出具体规定。今天,尤其在未来几年,这些条款或多或少会成爲某种“束缚”,令香港特区政府和香港社会较难通过重大的制度和政策改革来促进香港的长期持续发展和人民生活的重大改善。因此,《基本法》中那些旨在保存1980年代香港资本主义制度的条款可以简化或废除,让积极、主动和有效的治理力量和方式得以释放出来,并让香港的深层次矛盾得以更好地解决。在这方面,第107条特别有可能会改写。该条规定,“香港特别行政区的财政预算以量入爲出爲原则,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生産总值的增长率相适应。”这项条文实际上爲“小政府,大市场”和“积极不干预”等消极管治主张背书。

   时至今天,这些学说已经不合时宜,必须摒弃,因爲香港特区政府有必要扩大其在香港经济、社会和民生事务中的参与,大力推进香港融入国家发展大局,拓宽香港的産业基础和建构更公平合理的社会,让更多香港居民尤其年轻人可以分享经济发展的成果。在日後的《基本法》中第107条可望放宽,比如会规定香港特区继续奉行“谨慎理财”的方针,但同时赋予特区政府更大财政调度的灵活性,例如让其能够适度扩大香港的税基,让有能力者多交点税,或在必要时爲香港的长期发展和福祉而进行借贷融资。

   如果说,中央政府与香港特区政府在维护国家安全、促进香港繁荣稳定方面加强和密切合作是今後的常态,特别是因爲世界形势日趋动荡,国家和香港都要面对愈来愈多的威胁。中央对香港的全面管治权的行使方式可能会在日後的《基本法》中得到更详细的阐述和规定。同样,爲了体现中央的全面管治权和香港特区的高度自治权的相统一,中央政府的代表机构在香港的地位也可望得到确认提升,并在日後的《基本法》中被赋予不容置疑的法律地位,其权力和职能也会显着提高  。

   第六,我预计爲了充分实现“爱国者治港”原则,现行《基本法》中的一些条款在被纳入日後的《基本法》之前,可能会进行修订。政治权利可能只会授予那些同时也是中华人民共和国公民的香港永久性居民。现行《基本法》赋予所有永久居民投票权,包括他们当中的非中国公民或在外国有居留权的人士。在香港特区政府内,只有香港特别行政区行政长官、行政会议成员和主要官员必须是中国公民。在司法机构中,只有香港特别行政区终审法院和高等法院首席法官必须是中国公民。在日後的《基本法》中,  在政府(包括公务员队伍)和司法机构内,更多最高职位可能只对没有外国国籍或外国居留权的香港居民开放,尽管这些职位仍然只占最高职位的一小部分。此外,目前在立法会内,有不多于20%的议员可以拥有外国国籍和外国居留权。这种授予外国公民和拥有外国居留权的人士的特权很可能会被日後的《基本法》所废除。

   再有,第99条规定“在香港特别行政区政府各部门任职的公务人员必须是香港特别行政区永久性居民”。爲了扩大特区政府可利用的人才库,使政府能够承担更多多元化职能,这项条文可能会被修改,让更多来自香港内外的人才、尤其是来自内地的人才加入政府,以提升其促进经济发展、拓宽香港的産业基础、与内地建立更紧密经贸联系、参与“一带一路”倡议、与RCEP内的国家建立更紧密的关系,以及强化香港作爲“国际大都会”等方面的能力。

   第八,全国人民代表大会常务委员会自1997年以来五次对《基本法》的条款进行解释。所有这些解释的内容都可能通过各种条款纳入日後的《基本法》。值得注意的是,人大常委会在1999年对《基本法》中有关居留权的条款作出的部分解释,并未被终审法院在2001年入境事务处处长诉张凤源案中的裁决中所采纳,从而引发了大量“双非孕妇”来港産子的现象。在日後的《基本法》中,人大常委会对《基本法》的所有解释都可望被庄严加载,意味着香港法院必须严格遵守人大常委会所宣示的各项关于居留权的立场。此外,人大常委会关于香港新选举制度的决定以及《香港国安法》的主要原则和内容,也很可能会被纳入日後《基本法》的有关条款。

   最後,规范“议员私人法案”的第74条预计将会重新措辞,让这项条文也适用于立法会议员提出的对政府法案的修正案。此前,来自政治反对派的立法会议员故意对政府法案特,别是财政预算案提出大量修正案,进行所谓“拉布”行动,公然违反第74条的旨在强化“行政主导”的立法意图,目的在于阻挠立法机关和政府的工作。到目前爲止,立法机关和司法机构都没有对第74条是否也适用于  立法会议员对政府法案提出的修正案采取明确的立场。尽管在“爱国者治港”下, “拉布”再次成爲立法会议员与政府斗争的手段是不可想象的,但日後的《基本法》仍然需要消除各方面对第74条的法律涵盖面的任何模糊性。

   尽管距离2047年还有25年的时间,但关于日後《基本法》内容的讨论必然会在那之前出现,并在香港特区的公共议程中占据重要位置。当然,日後《基本法》与现行《基本法》的可能差异还有其他,文所讨论的也只是触及其荦荦大端者而已。

  

   作者爲香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会副会长

  

  

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