向淼:司法如何影响政策过程?——基于对地方政府中心工作的案例比较分析

选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2022-08-15 13:26:17

进入专题: 司法   政策过程  

向淼  

  

   K区领导小组办公室涉诉的两个案件,同样是由领导小组办公室直接认定违法建筑、发出限期拆除决定书并责令当事人在7日内自行拆除所引发的。K区所在的中级人民法院在判决中指出,《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条明确规定,“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设或者未经批准进行临时建设的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门进行查处”。法院重点强调,K区领导小组办公室作为担负日常组织协调功能的临时机构,不具备查处违法建筑的法定职权,因此判决撤销了领导小组办公室作出的限期拆除决定书,实际上是认定强拆行为违法。

  

   两地法院对同类政策执行行为的态度完全不同,前者持司法包容行政的态度,认为强拆行为属“程序瑕疵”而判决驳回原告诉讼请求,可认为是政府“胜诉”;后者坚持以司法严格约束行政,指出领导小组办公室超越职权而违法并判决撤销行政处罚,可认为是政府“败诉”。由于这些案件全部是一审终审判决,我们能够进行充分比较:(1)H市因涉及受到普遍关注的特殊中心工作任务而带有更强的政治性执行特征,法院要参与维稳而选择支持政府。综合行政执法局的干部在访谈中表示,“拆除广告牌是省里要求我们严格执行的,我们必须全力推行,法院当然也要考虑到这一点”(H市访谈20210830:  2)。(2)K区拆违并不涉及作为历史遗留问题的特殊任务(广告牌),拆违任务压力相对小,法院就能够充分发挥党政体制赋予的自主性,依法裁判,并对政策执行提出严格要求。

  

   (四)政策反馈:相似的司法建议

  

   司法机关在判决之外,还会以发送司法建议的方式来增强自身权威、推进司法工作。司法建议最初是为了保障司法裁判的顺利执行,后来演变为发现问题时均可向行政或监察部门发送建议并要求其改正的制度。广义的司法建议还超出了一案一议的范围,即法院可就特定类型的案件或行政过程中存在的普遍问题,通过发布行政审判白皮书等形式向行政机关提出综合性建议。这种向行政机关发送司法信号(judicial signals)的行为,既是为中心工作提供保障和服务,又能为司法机关在后续诉讼中依法判决提供法理依据和情理支撑。H市和K区基层人民法院和所在的中级人民法院发布的司法建议和行政审判白皮书显示,两地中级人民法院分别在2014年和2013年向地级市的“三改一拆”领导小组、市委和市政府发布了一条综合性司法建议,强调作为党委政府下设临时机构的领导小组办公室不具备处罚权,要求政府重视执法主体资格问题,并加强执法培训和内部监督。

  

  

   综上所述,在H市和K区法院参与拆违政策的“制定-执行-审查-反馈”过程中,两地的司法-行政关系在政策制定、执行和反馈阶段表现出极大的相似性,即法院都参与协助政策出台,实际政策执行都优先考虑行政任务,法院在政策反馈阶段都向行政机关发送了司法建议。两地的核心差异表现在司法审查阶段,即H市政府面临特殊的中心工作任务,政策执行压力和维稳压力更大,司法机关呈现出更强的嵌入性而判决驳回原告诉讼请求,支持政府的拆违行动;相反,K区政府只面临一般的中心工作任务,政策执行压力较小,司法机关拥有更大的自主性,选择严格约束政府执法行为并判决撤销行政处罚。可见,司法对党政体制的嵌入性程度,与政策任务本身的性质有关。如果面临特殊中心工作任务,则司法机关的嵌入性程度更深,反之,自主性空间更大。正是不同的治理任务性质和政策执行压力带来了对同类案件的差异化判决结果,进而形成了司法配合行政与司法约束行政两类不同的司法-行政关系。

  

   五、地方政府的调适性变革

  

   司法机关参与了政策从制定、执行、审查到反馈的全过程,并主要通过司法判决发挥影响力。进一步的问题是司法影响的效果,即地方政府如何回应司法影响,是否因司法裁判而改变有瑕疵或违法的政策执行行为。

  

   (一)地方政府对司法的回应

  

   1.H市:拆违行为持续直至上级政府叫停

  

   H市所属的中级人民法院判决支持政府,H市政府就没有动力改变“程序瑕疵”的拆违行为。尽管中院在2014年给地级市“三改一拆”领导小组发送了司法建议,但在特殊中心工作任务和维稳压力下,地级市市委和市政府并未对上述司法建议作出反馈,也未及时将司法建议正式转发H市,使得H市“三改一拆”领导小组办公室在2015年还有将近100个类似的案件涉诉且政府全部胜诉。不过,H市法制办的官员在访谈中指出:

  

   (直接由领导小组办公室发文)那是在过去,现在(2018年)不一样了。我们一开始其实就反对由领导小组办公室作出限期拆除决定书,后来法院也发送了司法建议,认为不妥,所以它基本上也改正了。(强拆行为)主要发生在省里命令下来后刚成立领导小组办公室的那段时间,后来就改过来了。(H市20180928:  4)

  

   与调研发现相一致,在2015年后,由于特殊的拆违任务已经基本完成,省“三改一拆”领导小组办公室自上而下叫停了“程序瑕疵”的执法行为,H市再没有出现以领导小组办公室名义直接作出限期拆违决定的案件。

  

   2.K区:及时改变拆违行为

  

   K区所在的中级人民法院不仅在2013年就给领导小组、市委市政府发送了要求改变违法执法行为的司法建议,而且直接判决政府败诉并撤销了行政处罚。这一方面使区政府、乡镇和街道的执法声誉和执法权威受损而影响后续的拆违工作,另一方面也通过败诉带来了法治考核和上级问责的压力,声誉压力与考核问责压力迫使他们改变以领导小组办公室名义作出的违法执法行为。直接结果是,K区一共只有两起案件涉及领导小组办公室,在行政处罚被判决撤销后再无类似案件。参与执法的乡镇干部更是明确指出了法治考核问责压力与执法行为改变之间的直接关联,“尽管领导理解我们(任务)压力大,但今年案子较多,镇领导前段时间还被上级约谈了,回来就要求我们更加注意(法律要求)”(K区访谈20180726:  2)。由于面临法治考核和上级问责压力,负责一线执法的乡镇和街道既要想办法完成任务,又要尽可能避免违法以降低诉讼风险。

  

   H市和K区政府对不同判决作出了不同回应。前者没有败诉压力,未主动改变程序瑕疵的执法行为,直至被自上而下叫停;后者在被判决败诉后,主动改变了违法执法行为。

  

   (二)政府回应的激励机制:政策执行压力与法治问责压力双重约束

  

   与地方政府需要在完成中心工作任务与坚持依法行政之间保持平衡的行为逻辑一致,地方政府对司法的回应也主要取决于政策执行压力和法治问责压力,二者共同塑造了政府回应司法的激励机制。首先,政府对司法的回应取决于政策执行压力,即回应司法并改变执法行为是否会影响中心工作的完成度。如果改变违法执法行为将导致地方政府难以完成中心工作任务,地方政府就会选择首先完成任务而不是依法行政。其次,政府对司法的回应也取决于司法判决带来的法治考核与问责压力,即地方政府是否会因司法判决而面临法治考核压力和相应的上级问责压力。当司法判决政府败诉并带来更大的法治考核与问责压力时,地方政府改变违法行为的激励就更强。虽然调研发现法治考核在政府目标责任制考核中的占比不高(包括行政复议、行政诉讼等在内的各项法治考核指标加总后,在综合考核中仅为1分,即占目标责任制考核的1%),但如前所述,一旦地方政府涉诉或败诉数量明显偏多并带来不良社会影响时,就很可能被上级约谈甚至问责。

  

   由此,我们可根据“政策执行压力-法治问责压力”的二维框架,将地方政府对司法的回应分为四种类型(见表2)。(1)政策执行压力小、法治问责压力大,法治问责压力高于政策执行压力,通常出现在一般中心工作或常规政策执行情境中。负责常规政策执行的地方政府被强自主性的法院判决败诉,对司法作出积极回应并改变违法行为。在实践中多表现为上级要求下级既要完成任务,又要依法推进。K区的案例属于这一类型。(2)政策执行压力与法治问责压力都比较小的情形,通常出现在常规政策执行中。地方政府无需用违法的方式来完成政策执行任务(因而更可能选择依法行政),兼具嵌入性和自主性的司法机关也较少判决政府败诉。(3)政策执行压力大、法治问责压力小,政策执行压力高于法治问责压力,通常出现在特殊中心工作任务与政治性政策执行情境中。司法机关也要服务和保障中心工作,由于败诉判决将使地方政府难以完成任务,因此司法只能策略性地提出建议而难以判决政府败诉,坚持任务优先的地方政府就会消极回应司法建议,缺乏改变违法行为的压力。H市的案例就属于这一类型。(4)政策执行压力与法治问责压力都比较大,意味着具有高自主性的法院会严格约束政府在中心工作政策执行压力下的执法行为,实践中较少。当然,这四种类型是在相对意义上所作的区分且可以动态变化。比如,以K区为代表的第一种类型表明,即使在一般中心工作情境中,司法机关仍能保持较强的自主性并要求政府作出积极回应。在第二类常规政策执行中,司法机关虽较少判决政府败诉,但也可能具有强自主性而以败诉判决带来较大的法治问责压力,法治问责可由弱变强,由此将从第二种类型变为第一种类型。

  

  

   事实上,政策执行压力与法治问责压力具有内在关联,二者可以相互影响。一方面,由于法院也需要服务和保障中心工作,政策执行压力可通过影响司法机关的态度而改变法治问责压力,二者常呈现为一强一弱、此消彼长的关系。H市和K区两地的案例就属于政策执行压力大、法治问责压力相对小以及政策执行压力小、法治问责压力相对大这两种类型。前述对两地差异性司法判决的分析已经表明,司法对党政体制的嵌入性程度以及由此给地方政府带来的败诉压力,与政策任务本身的性质有关。特殊的中心工作任务也给司法机关带来了保障和服务中心工作的压力,司法机关会表现出更强的嵌入性,因而更可能选择包容和支持“程序瑕疵”的政府行为。相反,在一般中心工作任务和常规政策执行情境中,司法机关能够表现出强自主性并以败诉判决带来更大的法治问责压力。另一方面,法治问责压力也能够反过来影响地方政府的政策执行压力,触发政策执行方式的变迁。当法院认为政府的违法执法行为不可接受时,既能向本级政府或监察部门发送司法建议,也能直接作出败诉判决,并通过党政联席会议、领导小组会议等方式向科层体系传达法律压力和社会压力,推动党政体系自上而下地改变任务考核方式和政策执行方式。

  

需要进一步说明的是,政策执行压力代表着纵向政治控制,而名义上代表横向政治约束的法治问责压力实际上兼具纵向和横向政治约束的特征。司法通常被认为是对行政的横向政治约束,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 司法   政策过程  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/135961.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统