向淼:司法如何影响政策过程?——基于对地方政府中心工作的案例比较分析

选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2022-08-15 13:26:17

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向淼  

  

   基于此,本文把政策过程视角融入对司法-行政关系的分析,聚焦于法院在地方政府拆违政策的制定、执行、审查和反馈等阶段中的角色,提出司法与行政关系的分析框架,进而通过案例比较揭示司法影响地方政府行为的差异化效果。

  

   三、案例选择:拆违政策的制定、执行与诉讼

  

   位于我国东南沿海的Z省自2013至2015年在全省范围内开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑三年行动,为我们观察司法对政策过程的影响提供了案例。在省委、省政府的高度重视下,“三改一拆”行动从启动之初就被列为各级地方政府的中心工作。为推动政策执行,Z 省自上而下成立了领导小组并由各级政府的分管领导担任组长,小组成员包括宣传、发改、信访、司法、财政、人社等各个部门的正职或副职负责人。在组织保障外,省委、省政府也要求依法拆违,组织制定三年行动实施意见和违法建筑处置规定,对执法办法、权限、程序做出了明确规定。Z省高级人民法院还专门出台了《关于为拆违工作提供司法保障的若干意见》,要求各级法院主动为地方党委、人大、政府出台相关政策提供法律意见,既要协助政府制定违法建筑的认定标准和处理办法,又要依法受理和审判拆违行政诉讼案件,保障拆违工作高效推进。

  

   不过,尽管省人大、省政府和省高级人民法院对拆违行动提出了规范要求和法律指导,各地也就拆违执法组织了培训,但地方政府并未完全遵照执行。在“块抓条保、分级负责、综合执法、全力推进”的工作机制下,拆违行动通过行政发包、责任划分、领导督促、考核评估以及层层加码的方式强化了政策执行,面临政策执行压力的基层政府常常为完成任务而不得不违反由法院协助、由人大或政府制定的法律与规范性文件的要求。实际上的层层加码与依法拆违的规范要求相偏离,导致大量利益相关主体因拆违而起诉地方政府或相关职能部门,使地方政府同时面临政策执行压力与行政诉讼压力。

  

   为了揭示司法对政策过程的差异化影响,我们以“三改一拆”领导小组办公室直接参与执法而引发行政诉讼的案件为切入点,在Z省选取了地理位置与区域面积、人口与社会经济特征、政策执行模式和政策执行压力都相近但司法判决结果不同的两个县级地方政府(H市和K区),作控制的案例比较分析。具体来说,第一,在区域禀赋和社会经济特征方面,两地区域面积都在800至900平方千米范围内,人口介于70万至100万之间,高速公路和铁路网密集,因而交通便利,工业经济、商品贸易、高新技术以及旅游业发达,分别是全国工业百强县、创新百强县、旅游百强县,以及全国综合实力百强区、科技创新百强区,综合实力都很强。第二,在政策目标与政策执行方面,两地外来人口流入较多,违建面积也较大。因此,两地政府不仅面临着相似的拆违任务和考核问责压力,而且也都希望通过拆违实现城市更新、产业发展、环境保护和民生改善。第三,在行政诉讼方面,尽管社会经济特征和政策执行环境相似,两地围绕“三改一拆”行政诉讼案件的司法判决和政府行为却存在显著差异。H市政府的拆违行为在法院判决驳回原告诉讼请求即政府胜诉后又持续了一段时间,而K区政府在法院判决撤销行政处罚即政府败诉后迅速改变了拆违行为。事实上,在全省层面,由领导小组办公室参与执法而引发的诉讼案件全部集中在H市和K区,两地区域特征和政策背景相似,只有司法判决结果和政府对司法的回应存在差异,这使它们同时构成了最似案例和极端案例,可通过比较辨析因果机制。为了展开研究,我们收集并分析了中国裁判文书网公开的“三改一拆”行政诉讼判决书,对省高院、多地中级和基层法院的法官以及党委办、政府办、司法局、行政执法局的领导干部和工作人员(共计30余人)作了深度访谈,还搜集了与“三改一拆”相关的任务要求、考核标准等资料。

  

   四、司法影响政策过程的路径

  

   为了观察司法机关与地方政府在中心工作政策过程中的互动,我们选取“三改一拆”领导小组办公室涉诉的行政强制案件作为分析对象。“三改一拆”领导小组及其办公室是Z省自上而下成立并发挥协调部署、监督指导、目标考核等功能的临时机构,实际上能够对政策过程发挥重大影响,但在法律上并不具备法人资格和行政职权,不能对行政当事人作出处罚。H市和K区都曾由“三改一拆”领导小组办公室直接作出行政处罚决定而导致县区政府和乡镇政府成为行政诉讼被告,因此都存在事实权限与法定权限分离的问题。有关H市和K区背景特征、政策过程以及领导小组涉诉情况的比较见表1。

  

  

  

  

   (一)政策制定:司法提供协作

  

   地方政府在制定政策时常常会征询司法机关的意见,司法机关也会主动为地方政府出台重要决策提供法律保障,这常被视为“嵌入性司法”“政治性司法”以及实施“法制”而非“法治”的直接特征(Van Rooij,2009)。不过,党政体制下的司法是理性的战略行动者,会选择既满足政治要求又维护自身的政治与社会地位(Zhang,2012)。各级法院主动为政府解决难题,提供法律意见,尤其是为政府减少行政纠纷和降低败诉风险,是法院争取党政支持、政策话语权和自主运作空间的需要。

  

   Z省高级人民法院院长是“三改一拆”三年行动计划的领导小组成员,高院出台的《关于为拆违工作提供司法保障的若干意见》在要求地方各级法院主动为地方党委、政府、人大、政协的政策制定提供法律意见的同时,也强调法院要协助认定行政争议解决办法并依法受理和审判拆违行政诉讼案件。省高院积极为政策出台提供司法支持,既服务和保障省级中心工作的政策执行,也通过事前协助政策制定而确立了行政争议的解决规则和司法发挥作用的空间,从而能够争取政策话语权并在诉讼中减轻司法的社会压力,维持和扩大司法化治理的边界。在这一背景下,H市和K区的基层人民法院都在年度人大会上的工作报告中将“保障推进‘三改一拆’行动”作为首要的工作重点和成绩亮点,强调“制定服务‘三改一拆’行动的实施方案和操作规程,从加强法律引导、强化协调处置、保障执行实施等方面建立健全工作机制”(H市和K区法院年度工作报告20180929:  2)。这表明,虽然司法机关并非决策者,但始终把服务和保障中心工作作为自己的重要任务。

  

   (二)政策执行:行政任务优先

  

   作为省委、省政府的中心工作,各地“三改一拆”工作都面临具体目标考核、媒体曝光监督、政治和行政问责的压力,实际执行过程呈现出运动式治理的色彩。按照法律法规规定的职权、期限和程序来执法,告知当事人相应的权利和义务,听取当事人的异议并等待漫长的博弈过程,对面临执行压力的地方政府来说难以接受。因此,地方政府往往为完成拆违任务而以急风骤雨甚至超越法定职权、违背法律程序的方式来执法,偏离前述由法院协助、由省人大或省政府制定的地方性法规、规章和其他规范性文件的要求。

  

   1.H市:特殊的中心工作任务

  

   全省“三改一拆”领导小组办公室涉诉案件一共有150多个,几乎全部集中在H市。H市的高速公路网连接了周边多个大城市,多家广告公司早在2013年“三改一拆”行动发起之前已与当地镇政府或村经济合作社签订了用地协议,在高速公路旁设立了多座大型广告牌,但并未获得建设用地规划许可、建设工程规划许可或乡村规划许可,属于违法建筑。违法广告牌妨碍城市沿线景观并带来了安全隐患,是Z省自上而下都非常关注的特殊任务,H市因此面临巨大的拆违压力。由于各职能部门前期未参与管理而难以作出处罚,H市选择以领导小组办公室的名义快速执法:市“三改一拆”领导小组办公室直接以自身名义向广告公司发出责令限期拆除通知书(以下简称“通知书”),要求其在7天或15天之内自行拆除,告知其逾期未拆除则将由有关部门强制拆除。广告公司逾期未自行拆除,领导小组办公室给广告牌所在的乡镇或街道发函要求拆除。乡镇或街道以通知书为依据,在广告公司未派员到场的情况下强制拆除广告牌。由此,多家广告公司起诉与通知书有关的市政府、镇政府或街道,认为领导小组办公室超越法定职权,乡镇和街道违反法律程序,要求赔偿经济损失。乡镇干部在接受访谈时坦承,“当时确实雷厉风行,直接由领导小组办公室发出限期拆除通知书并要求镇政府执行,实际上是不太符合法治要求的”(H市访谈20180928:  3)。

  

  

   2.K区:一般的中心工作任务

  

   K区与H市面临相同的考核要求,即当年完成“三改一拆”总面积80万平方米的任务,不过,与H市要重点拆除全省关注的违法广告牌不同,K区的拆违任务更多指向居民住所、家庭作坊和小工厂,主要是对包括旧住宅区、危旧房和城中村在内的城镇棚户区进行整治改造以及对旧厂区“以拆促改”,体现了“促发展、拓空间、优环境、保稳定、惠民生”的要求。因此,K区没有受到全省重点关注的特殊中心工作任务,执行压力小,执法方式更温和,由领导小组办公室直接向乡镇或街道发出责令限期拆除通知书的政治性政策执行情形要比K区少得多,行政诉讼案件只有两件且原告都是居民。

  

   总体来看,尽管H市和K区都带有运动式政策执行的意味和行政任务优先的取向,但H市面临受全省关注的特殊中心工作任务,执行压力更大,也更容易偏离法律要求。蔡永顺等对官员惩罚机制的研究表明,只要地方政府官员不引起严重威胁社会稳定的事件,他们就不会仅仅因为违反法律程序的要求而受到上级的问责和惩罚(Cai & Zhu,2013)。因此,在政策执行压力大、监督问责压力小的情境中,地方政府很可能坚持行政任务优先而违反法定职权和程序的要求。

  

   (三)政策审查:差异化司法判决

  

   H市和K区的领导小组办公室都以自身名义对行政相对人作出责令限期拆除通知书并要求乡镇或街道具体执行,由此使乡镇、街道和县级政府成为行政诉讼被告,不过,两地所在的中级人民法院对同类案件作出了不同的判决。

  

   1.H市:驳回诉讼请求(政府胜诉)

  

   H市所在的中级法院在152个案件的判决意见中指出,H市政府并未参与拆除行为,被诉乡镇和街道的拆除行为虽然存在程序瑕疵,但由于拆除对象本身违法,程序瑕疵不影响强制拆除行为的合法性。因此,H市所在的中级人民法院支持按领导小组办公室指示实施强制拆除行为的乡镇和街道,判决驳回广告公司的诉讼请求,实际上认同了强拆行为的合法性。

  

   2.K区:撤销行政处罚(政府败诉)

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本文责编:陈冬冬
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