梅扬:比例原则的适用范围与限度

选择字号:   本文共阅读 132 次 更新时间:2022-08-12 13:50:22

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梅扬  
国家安全和公共秩序面临极大危险,对公共利益的保障需求更加迫切,有必要突破常规体制、悬置法律执行,而个人利益只能被暂时置于一边。[56]世界上的许多国家都在宪法中确立了紧急状态制度,明确规定在紧急状态下可以中止某些公民权利。例如,西班牙宪法(1978年)第55条第1款规定,在依法宣布紧急状态时,中止宪法规定的人身自由、住宅不受侵犯、通讯秘密受保障、自由选择住所和迁徙、和平集会与游行示威自由等方面的权利。[57]

  

   行政机关在紧急状态下的角色和作用极为重要,其身处一线,直面社会公众。面对诸如战争、严重暴乱、大规模传染病疫情等突发情形,行政机关应当及时启动行政应急机制,遵循行政应急性原则,实施行政应急措施。行政机关既可以采取行政行为法上已有明确规定的措施,也可以采取一些暂无法律依据的措施,甚至得以突破一般行政程序规范。表面上看,行政机关在紧急状态下实施行政应急措施似乎有违形式法治,但实际上是为了国家、社会以及全体公民的长远和根本利益而作的理性选择,与实质法治相符合,利大于弊。[58]有学者认为比例原则也可以在此种紧急状态中适用,因为即使是在紧急状态下,公民的某些权利,如人格权,也不得受到行政机关的侵犯。[59]对此,可作两点回应:其一,在紧急状态下,某些公民权利由于比较特殊,确实不能受到限制,如“不可克减的公民权利”。但这只是对于“质”的判断,涉及的是“能否限制”。比例原则主要解决的是“量”的问题,涉及的是“限制多少”。其二,紧急状态也有类型之分,有学者依照危险和紧迫程度的不同,将紧急状态划分为一般紧急状态、特殊紧急状态以及战争状态三种。[60]一般紧急状态下,公共利益的危险程度并不是特别紧迫和重大,比例原则还有一定的适用余地,但对于特殊紧急状态和战争状态,考虑到时间特别紧迫,比例原则绝没有适用的可能。试想,如果战争状态下还要求行政机关适用比例原则,对所选择的应对措施和管控手段的适当性、必要性和均衡性进行反复斟酌和权衡,那将是对行政机关应对效率和管控能力的极大削弱,而一旦造成国家秩序和公共安全的破坏甚至颠覆,其代价之高昂更是难以计量。

  

   我国1982年宪法正式确立了国家紧急状态制度。从内容来看,宪法层面的紧急状态制度仅适用于战争与内乱两种情形。[61]在这两种情况下,比例原则明显没有适用空间。此后,我国又陆续颁布了一系列有关紧急状态的法律法规,如传染病防治法、戒严法、动物防疫法、防震减灾法、防洪法、突发事件应对法等。这些法律法规涉及的多是一般紧急状态。在一般紧急状态下,比例原则还有一定的适用空间。2020年初发生的“新型冠状病毒肺炎疫情”就属于一种典型的一般紧急状态,在依法防治的同时还要做到科学合理防治。于此,比例原则可以被用来判断行政机关采取的防治措施是否超过了必要限度,即防治措施对个人利益所造成的侵犯与所追求的公共利益是否相称。当前,各地政府在疫情防控过程中,会根据疫情的危急程度将疫区划分为不同的等级和类型,实施不同的行政应急措施,以避免“一刀切”。对于疫情危急等级较高的地区,实施封城、封社区等硬性的行政应急措施;对于疫情危急等级较低的地区,实施交通管制、有限复工等相对柔性的行政应急措施;对于疫情危险已经消失的地区,则应及时变更或解除某些行政应急措施。这种分地区、分等级、分类型的处理方式,就是合乎比例原则的体现。

  

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本文责编:陈冬冬
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