薛立强:应急时期激励公职人员担当作为的制度建设

选择字号:   本文共阅读 173 次 更新时间:2022-08-11 09:45:24

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薛立强  
例如,早在新民主主义革命时期,党中央就出台了《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》(1943年4月),综合运用正向激励和负向激励激发干部的工作积极性。社会主义革命和建设时期,颁布了《国家机关工作人员奖惩暂行条例》(政务院,1952年8月)、《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》(1957年10月)等文件,以正向职业发展激励和精神激励为主激发广大公职人员的积极性。改革开放和社会主义现代化建设时期,随着干部人事制度改革的推进和党政领导干部制度、公务员制度的建立健全,相关的激励制度建设也在加速,职业发展激励和物质激励得到更多的运用。中国特色社会主义进入新时代以来,在突出政治激励、职业发展激励、能力开发激励、精神激励的同时,负向激励措施有所强化。

  

   一个国家的治理制度可以分为基础制度、基本制度、具体制度三个层面。其中,基础制度主要体现为宪法制度——规定公民权利保障原则、政府组建和施政原则,并确立宪法至上的保障制度;基本制度表现为政府制度、政党制度、选举制度、国家结构制度等一系列基本的政治制度;具体制度则表现为各种政策性的规章制度〔5〕。在现实中,可以通过及时调整具体制度,以满足治理需求并不断完善基本制度、基础制度。从国家治理制度建设的视角来看,公职人员激励制度属于具体制度层面。将2020年新冠肺炎疫情防控关键时期出台的公职人员激励措施放在公职人员激励制度建设,特别是国家制度建设的更为广阔的视野,可以发现这些“关键时期”公职人员的激励措施体现出下述几个方面的制度建设特征:

  

   (一)迅速进行制度供给,快速推进激励制度建设

  

   当社会公共利益面临重大挑战时,既有的制度往往难以满足克服挑战的特殊需要,这就出现了对新的制度建设的需求。这时,政府部门尤其是中央政府如果能够及时回应需求,迅速进行制度供给,则有利于成功克服挑战、渡过危机。在这方面,相对于“平时”的制度供给而言,2020年疫情防控关键时期的公职人员激励制度建设体现出迅速进行制度供给的突出特点。“平时”的激励制度建设一般要经过酝酿、试点、总结、起草、讨论、表决等程序,往往需要一段较长的时间。而关键时期的制度建设则基于特殊需求,启动较为迅速,历时较短。如表1所示,2020年1月20日至3月初,在短短的1个多月时间内,中央有关部门共出台10多个专门的公职人员激励文件,从多个方面加强公职人员的激励制度建设。相对于“平时”而言,这种基于现实迫切需求的制度供给的速度显然更快。

  

   (二)着眼于“有效性”设定激励规则,激励对象和措施更具针对性

  

   制度经济学认为,制度是组织人类公共生活、规范和约束社会成员行为的一系列规则,可以分为准入规则、行为规则、激励规则等类型〔6〕5。其中,激励规则表现为对遵守或违反行为规则成员的奖励和惩罚办法,以及规则指导下成员行为结束后奖品的分配方法。激励规则的设定追求“有效性”,即:能够有效地规范成员的行为,使绝大多数成员愿意遵循组织规则;能够调动起成员行为的积极性,使成员愿意为实现组织目标而努力;能够兑现组织承诺,使组织充满继续发展的动力和活力。从这个角度来说,疫情防控关键时期出台的激励措施表现出基于“有效性”设定激励规则、激励对象和措施更具针对性的特点。一方面,激励措施的制定基于有效围堵疫情的特定需求。在疫情暴发的特殊时期,有效调动广大党员干部、医务人员、社区工作者等投入疫情防控,迅速围堵疫情,是这一时期的第一要务。基于这一认识,中央层面出台的各项激励措施可以说都是基于有效围堵疫情而作出的。例如,在给予疫情防控人员充分的正向政治激励、精神激励、物质激励、职业发展激励的同时,对于疫情防控不力的人员则进行强有力的负向政治激励、职业发展激励。另一方面,激励对象和激励措施更具针对性。就激励对象来说,“平时”的激励制度建设更多的是“面上”的,其对象多是某类公职人员群体。例如,党内法规中的激励面向的是党员和党政领导干部,《公务员法》及其配套法规中的激励对象是公务员群体,而疫情防控关键时期的激励对象主要是参与疫情防控的领导干部、医务人员、社区工作者、“下沉”干部②等特定对象。就激励措施来说,“平时”的激励更多地是执行既有的制度,较少出台针对性措施。总的来说,在疫情防控关键时期,党和政府针对疫情防控的特殊需要,紧扣公职人员的切实需求,从政治激励、职业发展激励、物质激励、精神激勵等方面提出针对性的激励措施。

  

   (三)提升制度执行力,加强激励力度

  

   制度执行力是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力,以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力〔7〕。制度的生命力在于执行,提高制度执行力是制度建设的重要内容。就一项特定制度而言,其执行力受到制度规定自身、执行者、具体环境等多方面的影响。相对于“平时”激励更多着眼于激发公职人员的长期努力而言,疫情防控关键时期的激励旨在激发公职人员短期内积极响应组织号召,投入相关的组织任务,因此后者的制度执行力较强,激励力度较大。从制度内容看,规定了更具针对性、更为有效的激励措施。从执行主体看,疫情暴发以来,疫情防控成为各级政府的“第一要务”,涉及疫情防控的决策多由各级政府的核心决策层作出,执行主体更具权威性。从具体环境来看,疫情防控的特殊时期,也要求大力加强执行力度,实际的执行结果也是如此。在2020年突发疫情应急围堵的关键时期,各级政府大力采取各种激励措施以激发公职人员的积极性。正向激励措施如:自2020年1月20日至2月底,湖北、广东、河南、浙江、湖南、江西、山东、江苏、重庆、黑龙江、北京、福建等12省(市)和国家卫健委的各级党组织共在抗疫一线发展党员3060名〔8〕;截至2020年9月初,共有25000多名优秀分子在疫情防控的火线上宣誓入党〔9〕。负向的激励措施如,湖北省2020年2月1日召开的新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会指出,仅疫情发生以来的10余天,黄冈市各级纪检监察机关就处理防控不力的党员干部337人〔10〕。

  

   三、关键时期公职人员激励制度建设的经验

  

   从激励的内容来看,2020年突发疫情应急围堵关键时期出台的一系列激励措施对于推进新时代公职人员激励制度建设提供了如下一些经验:

  

   (一)坚持正向激励为主,负向激励为辅

  

   正向激励通过对人的行为进行正面强化,以调动其积极性,使其以一种愉快的心情完成被组织鼓励的行为。反之,负向激励则是对人的行为的负向强化,采用批评、责备、严禁、处罚等强制性、威胁性的方式,以尽量杜绝不被组织认可的行为发生。公职人员总体而言具有较高的素质,对党和人民具有较强的责任感,对其职业具有较高的荣誉感,这决定了对其激励应坚持正向激励为主、负向激励为辅。从前述激励措施来看也是如此:20条激励措施中,18条属于正向激励,2条属于负向激励。正向激励中既有政治激励、职业发展激励,又有物质激励、精神激励,对于公职人员的行为具有非常明显的导向作用。2条负向激励措施集中于政治激励和职业发展激励,虽然措施不多,但都事关公职人员的职业生涯,都切中公职人员激励的关键点。

  

   (二)坚持发挥精神激励和物质激励的积极作用

  

   作为基本的激励方式,精神激励和物质激励是两种有效的激励方式,自古以来都受到高度重视并被大量运用。在我国当今也是如此,党和政府高度重视发挥精神激励和物质激励的积极作用。在这次疫情防控关键时期的20项激励措施中,8项为精神激励,6项为物质激励,二者占到全部激励措施的70%。需要注意的是,为有效调动起公职人员的积极性,有关部门从多个方面、多个角度,运用多种方式对公职人员实施精神激励和物质激励。例如,在精神激励中,既有宣传表彰等直接的精神激励,又有改善作息条件、加强个人防护和心理疏导、减负减压、关爱慰问、帮助解决实际困难等关心关爱措施,还有创造安全的执业环境、落实困难家庭照顾帮扶、开展烈士褒扬和先进表彰等“延展性”激励措施。在物质激励中,既有提高薪酬待遇、核增绩效工资、发放工作补助等直接的物质激励措施,又有改善防护条件、明确工伤保险待遇、做好职业伤害保障、落实生活保障等保障性激励措施。可以说,这些精神激励和物质激励措施的有效运用,较为直接地调动起了广大公职人员参加疫情防控的积极性。

  

   (三)坚持发挥政治激励和职业发展激励的关键性引导作用

  

   公职人员具有长期任职的特点,追求政治上的进步和职业上的发展是其职业生涯的重要目标。政治激励和职业发展激励恰恰事关公职人员的政治认可和层级晋升,在公职人员激励体系中发挥着关键性的引导作用。此外,政治认可和层级晋升往往意味着地位的提升和工资福利等待遇的增长,因此发挥着综合性的激励功能。在疫情防控关键时期,中央高度重视并充分运用这两种激励方式,并且表现出与其他激励不同的特点。首先,既注重发挥正向激励的作用,又注重发挥负向激励的作用。不同于精神激励和物质激励只有正向激励措施,政治激励和职业发展激励既有正向激励措施,又有负向激励措施,对公职人员的行为具有明确的引导作用。其次,措施数量虽然不多,但都非常关键。例如,正向政治激励措施集中于政治吸纳(入党)和干部的评价使用,负向政治激励措施则聚焦于问责;正向职业发展激励措施关注的是提拔使用和职称评聘,负向职业发展激励措施则是职位调整(免职、降职、撤职等)。可以说,每一条措施都事关公职人员的身份、地位和职业生涯,公职人员自然对其高度重视。

  

   四、关键时期公职人员激励制度建设的几点启示

  

   公职人员的管理制度是一个体系,其基于不同的管理需求,由不同的制度形式构成,如录用、职位分类、等级、考核、奖惩、培训、交流、工资福利保险、辞职辞退、申诉控告、退休等,这些制度形式的不同组合发挥着不同的功能③。总体而言,现代公职人员管理制度主要包括下述六大功能:选拔配置功能、更新功能、监控功能、保障功能、开發功能、激励功能。在这六大功能中,选拔配置、更新、监控是传统的人事管理功能,保障、开发、激励则是现代人力资源管理更为注重的功能。其中激励功能即依托多种制度化的手段和方式,通过满足公职人员物质、精神、能力开发、职业发展、政治进步等多样化的需求,使其认同组织目标,强化努力工作的动机,激发工作热情和主动进取的精神,以实现组织目标和个人发展的双赢。在党和政府的公职人员管理制度建设历史上,虽然改革开放以来日益重视保障、开发、激励等功能,但这些功能的发挥还有所不足。关键时期的公职人员激励制度建设启示我们,系统完善我国公职人员激励制度可以从以下几方面着手:

  

   (一)重视发挥能力开发激励的重要作用

  

能力开发激励是指通过不断开发公职人员的个体潜能,防止公职人员的工作倦怠,使其始终保持工作新鲜感和成就感,实现人生奋斗目标的过程,主要方式有工作授权、培训、交流轮岗、挂职锻炼等〔11〕。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论探索 2022年3期

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