张乾友:官僚政治的“透明迷思”:理解西方政治的一个视角

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2022-08-11 09:15:23

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张乾友  
即使他们能够获取关于其他人行为的某些信息,也很难审查这些信息的真实性。所以,当保障一个人之权利的责任落到对他不可见的某个人身上时,他就难以相信后者真的会承担这一责任。在这种情况下,要保障所有人的权利,就需要一个对所有人都可见的公共主体,在很大程度上,政府就是基于这一需要而产生的。这一事实意味着,一方面,只有政府才对所有人都可见,所以,所有人都依赖于政府去保障他们的权利;另一方面,既然人们对政府的信任是以政府的可见性为前提,要维持这种信任,政府就必须不断提高自身的透明度。在这里,政府的透明化与公民对政府的监督是一个问题的两个方面,即公民是通过要求政府不断提高自身的透明度来监督政府的。

  

   有鉴于此,透明化一直是西方国家政府改革的一个核心议题。从在透明化改革上最有代表性的美国的情况来看,透明化改革主要经历了三个阶段。第一个阶段是20世纪初的进步主义运动。随着美国进入垄断资本主义时期,大型企业兴起,不仅介入到普通人生活的方方面面,也广泛介入到政府的运行之中,并通过对公众的排斥而使政府日益成为相对于公众的一个黑箱。在这一背景下,以威尔逊总统及其政治盟友布兰戴斯大法官为代表的进步主义者推动了一系列以公开(publicity)为指向的改革,试图通过将大企业与政府的活动公诸于众来减少二者间的勾连,来恢复政府之于公众的透明性。布兰戴斯大法官留下的名言“阳光是最好的防腐剂”更是成为对透明性价值最为深入人心的诠释。第二个阶段是上世纪60-70年代有关信息公开的立法运动。在民权运动的大背景下,这一时期的改革者强调公众对于政府信息的知情权,并推动美国政府出台了《信息自由法》《阳光政府法案》《立法重组法案》等一系列以信息公开为指向的法律,使普通人可以合法地获取政府信息和监督政府运行。其中,《信息自由法》更是在苏联解体后向全世界扩散,推动越来越多国家将政务公开纳入立法。第三个阶段是上世纪80年代新自由主义兴起后。在前两个阶段,改革者都认同透明化“可以带来一个更加有效、更有回应性和更民主的监管型国家”〔5〕,即透明化是为了让政府更加负责地进行监管。相反,新自由主义明确反对政府监管,所以,在新自由主义成为美国乃至整个西方世界的主流意识形态后,透明性慢慢变成了监管的替代方案,即只要政府足够透明,公民就可以借助政府提供的各种信息自行作出各种选择,相应地,政府就无需监管了〔5〕。换句话说,在前两个阶段,透明化是为了让政府更好地承担对公民的责任,在第三个阶段,政府的透明化则是为了帮助公民更好地承担对于自己的责任。在最理想的情况下,如果透明化能使每位公民都对自己完全负责,他们就无需承担对于彼此的责任了。无论如何,政府的透明都被视为保障公民权利之责任得到承担的前提。

  

   同时,官僚政治对于透明性的依赖并不限于公民与政府的关系领域,也存在于政府组织的运行领域。在官僚政治中,政府是以官僚制的形式组织起来的,它表现为一个自上而下的权力体系,通过命令-服从的方式开展行动。这种行动模式的一大特征在于,它包含了一种决策与行动的分化,即在特定的命令链条中,掌握权力的上级并不直接开展行动,不掌握权力的下级则需采取行动,换句话说,组织行动总是表现为“上级让下级行动”〔6〕。在这里,组织要能有效开展行动,所有上级就都必须相信下级会忠实地执行其决策,这种信任从何而来?如前所述,信任是对回应期望之行动的确信。在官僚组织中,当上级作出一项决策,就产生了下级忠实地执行该决策的期望,那上级如何能够确信下级会去回应这一期望?从一个角度来看,上下级间的交往是高度可重复的,在这种重复性的交往中,上级积累了关于下级行为的大量经验证据。从另一个角度来看,官僚组织又是一个冗长的指挥链条,其中每一个人通常都只与自己邻近的上下级间才有重复性的交往,所以就难以产生对其他人行为的确信。也就是说,对特定上级来说,即使他可以确信自己的临近下级会忠实地执行其决策,也无法确信这种执行行动到了其他人那里就不会变样。而要能够产生确信,在他与其他人间的交往不可能像他与其邻近下属间的交往一样可重复的条件下,他就必须让其他人的行为具有可见性,所以,下级行为的透明化一直是官僚组织的一个重要管理目标和改革方向,而官僚政治也包含了政府体系内上下级间围绕透明性展开的各种博弈。

  

   在理想状态下,要让下级在上级面前透明,就是要让下级时刻处在上级的注视之下,所以,官僚组织内部一定要有一套自上而下的行为监控机制。通常来讲,这一机制包括三个方面的构成要素。首先,组织需要设置专门的监控职能,并由专门的部门或专人来承担,其目的是确保组织的领导层能够掌握组织内所有人的基本动向;其次,每位上级都负有监控其下级行为的职责,因为即使上级个人能够信任其下级,组织也要求他从怀疑出发管理下级,因为下级失信根本上损害的不是上级而是组织的利益;最后,组织需要应用最先进的监控技术,在人力监控必然存在空白之处,借助技术实现对所有组织成员行为的全面覆盖。今天,技术在组织监控中扮演着越来越重要的角色,而组织监控对技术的需求也在社会层面改变了技术的发展方向。如格雷伯所说,20世纪70年代以前,许多政府都将大量资金投入阿波罗计划等探索性的科学项目,表明当时科技代表的是人类对未来的想象力,而自此之后,科技发展方向迅速转变,“新兴的几乎每一项技术都是被证明最有利于监视、工作规训和社会控制的”〔7〕128。这是一个“诗性技术”转变为“官僚技术”的过程〔7〕141,而这种转变的结果则是官僚组织中的所有人都在组织面前变得更加透明。

  

   当然,无论人的监控还是技术的监控都是有限度的,在某些情况下,直接的监控可能干扰被监控者的行为,反而不利于组织行动的开展,相应地,对这些情况下组织成员的监控就更多采取事后审查的形式。在这里,要让事后审查具有准确性,行为者就必须对自己的行为作出忠实记录,让自己的一举一动都留下尽可能真实的痕迹。进而,在组织行动结束后,上级或监控部门就可以通过这些痕迹来还原所有行为者的行为,由此,虽然后者并未受到直接监控,但在其行为具有可还原性的意义上,他们在上级和组织面前就仍然是透明的。西方国家在新公共管理运动中大力推行政府的绩效管理改革,其直接结果就是政府工作人员要日常性地填写各种绩效报表,而这些报表的功能除了让上级知道下级的绩效表现之外,也是在提醒下级,他们的所有行为都被转化成了正式的组织文档,即他们在组织面前是透明的。需要指出的是,在官僚组织中,透明性是有方向的,它要求的是下级在上级面前透明,而不是上级在下级面前透明,因为当上级变得透明时,他所掌握的权力就失去了依托,上下级关系也就失去了为组织行动提供动力的功能。

  

   可见,从现代西方的政府改革史来看,无论在公众与政府关系层面,还是在政府组织内部,官僚政治的正常运行都依赖于特定的透明性。反过来,当官僚政治运行不畅,也往往被归因为透明性不足,其解决方案则是进一步的透明化改革。但透明化真的能解决它被期望解决的那些问题吗?

  

   三、透明化的实践悖论

  

   在公众与政府关系的层面,以政府信息公开来说,美国于1966年出台的《信息自由法》被公认为政府信息公开运动史上的标志性成就,根据这一法律,任何人都可以要求获取政府记录与文件。但在实践中,显然并非“任何人”真的都会提出这样的要求,尤其是频繁地提出这样的要求。美国的《信息自由法》在其出台之初,也主要是左翼调查记者和公众利益团体提出信息公开的申请,目的是审查政府机构是否存在侵犯公民权利的行为。但很快,大企业和右翼政治组织也开始利用这一法律来干扰政府运行。其中,大企业作为政府的主要监管对象,主要是向其监管机构申请信息公开,以掌握监管动向、对抗监管。到今天,这已经催生出一个行业,许多数据中介专门从事向政府申请数据并加工转卖给监管对象的活动,且这部分申请已经占到了美国《信息自由法》相关申请的2/3〔5〕。另一方面,美国的右翼政治组织则试图通过向政府提出巨量公开申请来让基层政府瘫痪,或通过向特定官员提出各方面信息公开申请的方式来对后者进行政治攻击。

  

   这里尤其值得关注的是,由于今天的许多公共政策都需要专家参与,当专家意见可能影响企业利益时,就也成了大企业和右翼政治组織借助《信息自由法》进行攻击的对象。比如,作为气候变暖说的主要支持者之一,美国气候学家曼(Michael Mann)在2011年时被气候变暖反对组织“美国传统协会”告上法庭,要求公开曼在公立的弗吉尼亚大学就职期间产生的所有文件。而在当时“气候门”事件的背景下,这一举动的意图除了让曼疲于应付诉讼而无法正常工作以外,更是为了在公众面前制造出曼等气候科学家是在刻意隐瞒事实从而欺骗公众的负面形象。这场诉讼催生了“气候科学法律辩护基金”这一非营利组织,不仅为曼募得了超过10万美金的诉讼费用,更在接下来10年里为数以百计面临类似情况的科学家提供了免费的法律援助〔8〕。今天,由于企业借助《信息自由法》对科学家开展的政治攻击是如此普遍,有的法学家已经提出了让学者文件豁免于信息自由相关法律的改革建议〔9〕。

  

   在政治过程的公开方面,还以美国为例,1970年出台的《立法重组法》本意是通过将立法过程向普通公民开放来削弱说客对立法者的影响,但在实践中,它却造成了破坏立法者间的有效协商和加强说客对立法者监视的结果。协商是政策制定的必备要素,但同时,并非所有政治协商都适宜公开。协商民主理论希望民主的政策制定表现为所有公民、官员和专家间的公开协商,但在实践中,立法者间的公开协商大多带有表演性质,是对其公开政治形象的一种强化,真正有效的协商则往往是台面下的,且由于政治决策总是涉及重要利益的分配,这些台面下的协商也通常伴随着赤裸裸的利益交换,是不宜公开的。在美国的两党政治下,不同党派的立法者在公开场合往往针锋相对,而在立法过程存在黑箱的情况下,他们则可以通过私下的利益交换来达成妥协。随着黑箱的透明化,妥协空间也就消失了,所有立法者间的关系也变得更加对立。结果,“立法过程越透明,公众就越不喜欢国会”〔10〕63。同样的情况也发生在保加利亚。2009年,保加利亚新任总理下令部长会议的所有讨论都可以在48小时内在政府网站上查阅,结果,部长们在发言时都变得非常小心,总理则利用开会时间攻击对手或发表演讲。“这种透明导致的消极后果就是‘真正的’决策都是在部长会议之外作出的,开放性成了巩固总理个人权力的幌子。”〔11〕同时,虽然立法过程的公开使普通公民也可以近距离监督立法者行为,但在实践中,普通公民不會像说客一样准时出席每一场立法活动,更不会像后者一样详细记录每一位立法者的一言一行,结果,立法过程的透明化就使立法活动处在了说客及其背后利益集团的全程监控之下,进而立法过程的透明化强化了利益集团对立法过程的不当影响。

  

在官僚组织内部,自上而下的透明化改革也产生了类似的效果。如前所述,官僚组织的透明化改革主要包括运用新的监控技术和痕迹管理两方面。就运用新的监控技术而言,早在20世纪90年代,就有人提议在英国国家医疗服务体系的手术室中安装闭路电视,以监控医生行为,保护病人利益,当然,也便于管理部门加强对医生的管理。问题是,手术室并不是一个外人所想象的所有人都在里面埋头工作的场所,相反,由于外科医生每天要在里面待上8个小时甚至更多时间,高压状态下的他们可能有不少时间是用来聊天、开玩笑甚至听摇滚乐的〔12〕。这些行为显然既不是病人也不是管理部门希望看到的,但它们确有重要的功能,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论探索 2022年3期

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