“一国两制”是中国共产党为解决历史遗留问题，实现国家统一，创造性地提出的伟大科学构想。邓小平根据香港的历史和现实情况，主张按中共中央为和平解决台湾问题提出的“一个国家容许两种社会制度”的构想，采取一系列特殊政策来解决香港问题。

早在1979年3月29日，邓小平就在北京向来访的港督麦理浩( Crawford Murray MacLehose)表明了中国政府的立场：香港主权属于中华人民共和国，但香港又有它的特殊地位，在本世纪和下世纪初的相当长的时期内，香港还可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义。邓小平虽然并未使用“一国两制”这个词汇，但已经表达出“一国两制”的初步构思。后来中国政府据此拟订了对香港的基本方针、政策（即“十二条”）。其要点是：1997年，中国恢复行使对香港的主权；设立直辖于中央人民政府的香港特别行政区，由香港当地人自己管理，高度自治；香港现行的社会、经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变；保持香港自由港和国际金融中心的地位；照顾英国和其他国家在香港的经济利益；这些方针政策在特别行政区成立后50年不变。这些体现“一国两制”方针的内容，写入了1990年4月4日第七届全国人大第三次会议审议通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。“一国两制”方针的提出，以及基本法的制定为1997年香港顺利回归奠定了坚实的基础。

香港纳入国家治理体系

1997年香港回归祖国，纳入国家治理体系，走上了同祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路。“一国两制”在香港从理论构想进入付诸实践的阶段。中央政府依法履行宪法和香港基本法赋予的管治权和宪制责任，管治香港特别行政区，支持香港特别行政区行政长官和政府依法行使高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，行政长官每年向中央政府述职，报告基本法贯彻执行情况等须向中央政府负责的事项，国家领导人就贯彻落实基本法的重大事项对行政长官予以指导。

全国人大常委会行使宪法和香港基本法赋予的职权，对香港特别行政区立法机关制定的法律予以备案审查；对香港基本法附件三所列在特别行政区实施的全国性法律作出增减决定；对香港特别行政区作出新的授权；慎重行使对香港基本法的释法权，先后于1999年、2004年、2005年、2011年、2016年分别就香港永久性居民在香港以外所生中国籍子女等的居留权问题、行政长官产生办法和立法会产生办法修改的法律程序问题、补选产生的行政长官的任期问题、国家豁免原则和公职人员宣誓就职等问题，对基本法及其附件的有关条款作出解释，以及对香港特别行政区政制发展问题作出决定等。

香港回归后，继续保持原有资本主义经济、社会制度不变，生活方式不变，法律基本不变。香港居民依法享有的基本权利和自由，受到宪法、香港基本法以及香港本地法律的充分保障。特别行政区政府设立了安老事务委员会（1997年7月）、妇女事务委员会（2001年）、促进种族和谐委员会（2002年）、扶贫委员会（2005年）、人力资源规划及扶贫统筹处（2013年）、在职家庭及学生资助事务处（2015年）、儿童事务委员会（2018年）等多个机构，协助推广、保护居民的基本权利和自由。

香港基本法明确规定，香港特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。全国人大是国家最高权力机关，全国政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。香港回归以前，国家就注意吸收港人到这两个重要机构参政议政。香港回归以后，国家依法大幅度增加了港人参与国家事务管理的人数。

香港回归以前，1954年第一届全国人大就有2名港区人大代表，1993年第八届全国人大有16名港区人大代表。第一至第八届全国人大，共有85名港区人大代表。香港回归以后，从1998年第九届开始，每届港区全国人大代表人数大幅度增加为36名，并且是由选举产生。从1998年到2018年前后五届全国人大，共有183名港区人大代表。港区全国政协委员的人数在回归前后也有很大变化，由1993年第八届全国政协的106人，增加到2018年第十三届的202人。

香港回归以前，英国委派总督在香港实行殖民统治，行政局和立法局议员长期由港督委任，政府高官长期由英国人担任，立法局实质上是港督的咨询机构。回归后，中央政府和特区政府按照基本法和全国人大常委会有关决定，认真落实基本法附件一、附件二规定的行政长官产生办法和立法会产生办法，并推动以这两个产生办法为主要内容的民主政制循序渐进向前发展。香港特别行政区政府和立法机关由当地人组成，行政长官通过选举产生，由中央人民政府任命；立法机关亦由选举产生。行政长官选举的民主程度不断提高。第一任行政长官人选经400人组成的推选委员会选举产生，第二任至第五任行政长官人选经选举委员会选举产生，选举委员会的规模由800人增至1,200人。行政长官负责执行基本法及在特区实行的其他法律、签署法案和财政预算案、颁布法例、决定政府政策以及发布行政命令，并由行政会议协助制定政策。

香港回归以后，根据基本法，香港原有法律即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同基本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。全国人大常委会于香港回归前，依据基本法第160条的规定，对香港原有法律予以审查，作出有关处理决定，落实了“法律基本不变”的原则。此外，凡必须在香港特别行政区实施的全国性法律均列入基本法附件三，由香港特区在当地公布或立法实施。司法的终审权不再属于英国枢密院司法委员会，而是归属香港特别行政区终审法院。

“一国两制”符合国家和民族根本利益，符合香港的整体和长远利益，也符合外来投资者的利益。香港回归祖国以后，“一国两制”方针在香港的实践是具有里程碑意义的重大事件。这项史无前例的工作取得了值得充分肯定的进展，但过程并非一帆风顺。

“一国两制”在香港的实践并非一帆风顺

香港回归以来的一段时期??，香港内部和外部环境的发展变化错综复杂。经济方面，经济转型成效不昭，又经历两次金融风暴的冲击，年轻人向上流动的机会减少。港英时代遗留的土地和房屋问题又未得到妥善解决。思想和教育方面，历史教育、国民教育严重缺失。年轻一代缺乏国家认同，不能全面地、历史地、客观地看待国家的巨大进步和存在的问题。行政管理方面，特区政府的管治也存在不少值得改进的地方。从国际环境看，反精英、反权威、反全球化的全球民粹主义思潮泛滥。同时，某些西方国家将香港视为遏制中国崛起的前沿阵地，加大对香港内部事务的干涉和破坏。诸多因素使得“一国两制”在香港的实践遭遇了莫大的阻力和曲折。

香港基本法第23条规定，香港特别行政区应自行立法禁止危害国家安全的行为。2003年7月1日，在香港发生反对基本法23条立法的大规模游行。2012年，因特区政府教育局公布《德育及国民教育科课程指引》，引发“反国教运动”。

2014年，因反对全国人民代表大会常务委员会颁布的关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定，发生了持续79天的违法“占领中环”运动。2016年2月，又发生了旺角暴乱。

大约2008年以后，反对派呈现年轻化、激进化的趋势。2014年开始，本土分裂思潮愈演愈烈，少数人甚至公开打出“香港独立”的旗号，“反中乱港”活动猖獗。2019年6月香港发生的“修例风波”（即“反对《逃犯条例》修订案运动”）演变成香港回归以来最严重的社会动乱。暴徒打着“光复香港 时代革命”的旗号，掀起“黑暴”和“揽炒”风潮，甚至鼓吹“武装建国”。他们公然侮辱国旗、国徽，破坏公共交通设施，围攻警察总部，占领立法会、冲击中联办、打砸中资企业和亲中企业，无差别攻击政见不同的普通市民及内地人士。他们乞求外国制裁中国、制裁香港，企图颠覆香港特别行政区政权、搞港版“颜色革命”。他们把矛头指向特区政府和中央政府，对国家安全构成极大威胁。香港与内地、与中央的关系陷入低谷。“一国两制”在香港遇到空前的挑战。

中央果断出手 香港由乱到治

针对香港发生的一系列问题，中共十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，中央政府坚持和完善“一国两制”制度体系，果断地采取措施稳定香港局面。

2014年6月，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书。白皮书指出：“宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”，“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”

白皮书对全面准确理解和贯彻“一国两制”方针进行了深入阐述，正本清源，拨乱反正，纠正了对“一国两制”方针和基本法的一些模糊认识和片面理解。白皮书明确提出中央拥有对香港的全面管治权，并具体指出中央对香港拥有哪些权力，是“一国两制”理论的新发展。

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。6月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，并将其纳入基本法附件三。香港国安法相关实施细则刊宪生效后，特别行政区执法机构先后拘捕和检控涉嫌违法的黎智英等一批反中乱港头面人物和骨干分子，依法查处犯下严重罪行的反中乱港急先锋《苹果日报》。香港国安法的实施使香港特别行政区的管治秩序恢复正常，施政环境得以改善；香港国安法的实施使得反中乱港分子的嚣张气焰受到沉重打击，香港重拾法治尊严，社会正气得到彰显，告别动荡不安的局面，社会逐步安定。

2021年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过关于《完善香港特别行政区选举制度的决定》议案，并授权全国人大常委会修改基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。特区政府根据人大常委会的修订，修改本地有关选举的法律，以完善选举制度，确保“爱国者治港”原则的落实。其主要内容包括重新构建选委会、引入宣誓要求及相关事宜；订定行政长官的产生办法及相关事宜；更新立法会的组成及其产生办法；更新成为行政长官选举、选举委员会界别分组选举及立法会选举的候选人的资格，并设立候选人资格审查委员会等等。

2021年9月19日，香港特别行政区选举委员会界别分组一般选举结束，产生1,448名新一届选举委员会委员。2021年12月19日，香港特别行政区第七届立法会选举举行，产生90名议员。2022年5月8日，香港特别行政区第六届行政长官选举举行，李家超以1,416票高票当选行政长官。这是香港完善选举制度后的首次立法会和行政长官选举。

2021年12月20日，国务院新闻办公室发表《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书，全面回顾香港特别行政区民主的产生和发展历程，进一步阐明中央政府对香港特别行政区民主发展的原则立场。白皮书指出，中国共产党和中央政府审时度势，作出健全依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权、完善同宪法和基本法实施相关制度机制的重大决策，推动建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，完善香港特别行政区选举制度，坚定落实“爱国者治港”原则。这一系列标本兼治的举措，推动香港局势实现由乱到治的重大转折，推动香港特别行政区民主发展重新回到正确轨道。

2021年12月22日，国家主席习近平在会见来京述职的行政长官林郑月娥时指出：几天前，香港举行了第七届立法会选举。在新选举制度下，香港特别行政区选举委员会选举和第七届立法会选举先后举行，都取得了成功。广大香港同胞当家作主的民主权利得到体现，“爱国者治港”原则得到落实，社会各阶层各界别广泛、均衡参与的政治格局得到确立。实践证明，新选举制度符合“一国两制”原则，符合香港实际，为确保“一国两制”行稳致远、确保香港长期繁荣稳定提供了制度支撑，是一套好制度。

香港国安法的实施和完善选举制度双管齐下，香港实现了由乱到治的历史性重大转变，正迈向由治及兴，“一国两制”实践进入新的发展阶段。

刘蜀永，岭南大学香港与华南历史研究部高级研究员

本文发表于《紫荆论坛》2022年7-8月号第2-6页