王敬波:行政基本法典的中国道路

选择字号:   本文共阅读 96 次 更新时间:2022-08-04 00:45:46

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王敬波  
则因无法可依导致行政和解难以推行。实际上,数字经济、共享经济模式的快速发展,已经使传统的行业监管模式捉襟见肘。行政法典制定过程中,必须充分关注新业态、新模式和新监管。

   二、行政法典整合法律与政策基本共识

   我国目前已经在行政组织、行政行为、行政监督和救济领域建立了支柱性法律制度,这就为制定覆盖行政权力运行全过程的通约式立法提供了基础性条件。行政法典化的过程是行政法体系建构的过程,“在制定过程中,必然要对已经存在的法典进行处理,或者进行法典编撰,或者进行必要的汇编。”

   (一)通约现行行政法律规范

   行政法典不是“天外来客”,作为法典化素材和渊源的现行行政法律、法规将直接影响行政法典的品格。行政法典需要处理与现行行政法规范的关系,对现有行政法律规范进行取舍和重塑,究竟是全面收编还是选择抽取?是只涵盖法律,还是也统筹考量行政法规、地方性法规,乃至部分行政规章?在法典化过程中必须作出路径选择。如果制定全面型行政法典,当然可以收编现有的行政组织、行政行为、行政监督救济等领域的行政法律,实现公共行政领域的全覆盖。但是,由于我国现行行政法规范层级多、数量大,内容上呈现碎片化。诸多重要规范还停留在行政法规、部门规章,乃至地方性法规层面。例如,行政决策领域的《重大行政决策程序暂行条例》,政务公开领域的《政府信息公开条例》虽然是行政法规,但都是该领域最高位阶的法律规范。因此,行政法典不仅需要将现行行政法律纳入观察视野,还要将若干行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章中的重要内容转化为行政法典的条款,以便完成行政法律制度体系化建构目标。因此,行政法典的制定既是对我国现行行政法律制度进行通约的过程,也是将重要的法规和规章进行提升的过程。

   在行政法典化过程中,还必须处理好行政法典与部门行政法的关系问题。全国人大常委会提出了制定行政法总则、教育法典、环境法典的立法目标,这就需要统筹考虑行政领域法典之间的衔接关系问题。长期来看,部门法典不限于教育和环境领域,应急管理、体育管理、市场监管等领域未来都具有法典化可能性。因此,行政法典化也不可能毕其功于一役,只能分步实施,首先需要完成行政基本法典的编纂,构建起公共行政领域的统摄性规范,然后再推进各个行政领域的法典化目标。从现实角度考量,行政基本法典和部门行政法典并行的体系更具可操作性。

   (二)吸纳法治政府建设的重要政策措施

   我国法治建设的发展轨迹不同于西方国家,很大程度上得益于自上而下的强力推动。“通过制定实施法治规划的方式,来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进,已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验,成为中国法治建设能在短短几十年里实现飞跃式发展的重要原因。”所谓“规划”是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望,其实质是国家重大行政政策。在我国行政法典制定过程中,必然涉及党和国家法治建设规划与行政法典的关系。我国目前已经出台了一系列推进依法行政和加强法治政府建设的政策性文件,其中2021年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》无疑具有基础性地位,其不仅确立了法治政府建设的图景和路径,对法治政府建设实践发挥引领和推动作用,也在一定程度上丰富了行政法学理论体系。同时,重要的法治建设规划也可补强现行法律制度的不足。但是,法治建设规划和实施纲其性质毕竟属于行政政策,其缺乏法律的权威性和强制性,难以发挥推动法治政府建设的持续作用。“如果我们能够将其中较为系统的行政法治理念集中规定在行政法典中,对于我国行政法治将是一个提升。”通过行政法典实现政策的法律化,有助于用好“法治建设规划”和“法治政府实施纲要”这一中国特色治理工具,开创法治建设的新局面。通过行政法典吸纳和转化法治政府建设的政策措施与成功经验,可以节约立法资源,提高立法效率。

   (三)彰显法治国家建设的核心要务

   任何立法都需要明确立法目的。行政法典也不例外。从我国现行行政法律的立法目的看,《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《公务员法》《行政复议法》《行政诉讼法》的第1条均明确规定了立法目的。行政法典的立法目的可以从上述单行行政法律立法目的的表述中抽取共性规则。例如,“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”是各单行行政法律立法目的的共性表述,也是以人民为中心的具体体现,应当将其作为行政法典的立法目的之一。上述行政法律立法目的中“保障和监督行政机关有效实施行政管理”或“保障和监督行政机关依法行使职权”之表述,则是从各自的角度针对行政管理而言,作为单行行政法律的立法目的可以,但是行政法典是对单行行政法律的统摄性规范,不能仅限于行政职权的层面,而应上升到更高层级,即党中央、国务院关于法治政府实施纲要确定的“深入推进依法行政,全面建设法治政府”。法治是治国理政的基本方式,法治政府是法治国家的关键所在,也是推进国家治理现代化的重要保障。综合上述,行政法典中立法目的可以表述为“为了依法保护自然人、法人和其他组织合法权益,深入推进依法行政,全面建设法治政府,推进国家治理体系和治理能力现代化,弘扬社会主义核心价值观,依据宪法,制定本法。”

   (四)绘制数字政府的未来图景

   2019年以来,我国在“互联网+政务服务”快速发展的基础上,提出了建设“数字政府”的全新发展理念。2022年4月,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》。该《指导意见》的出台,意味着我国数字政府建设有了总规划、总方略、路线图,迈上了改革发展的快车道。但是,“政府的数字化转型不仅是‘流程再造’‘模式优化’及重塑权力运行方式,而更多的是带来对既有规则的冲击。有必要通过区分内部行政与外部行政、重新界定权力与责任、跟进调适有关法律规则的方式,分别探寻数字政府法治化构建的基本路径。”可以说,数字政府呈现了未来型政府的新特质,但无论政府的治理模式如何转型,其必然处在法治政府的延长线上。作为面向未来的行政法典,必须顺应数字化行政的发展趋势,对数字政府进行科学描述、类型区分和规范化建构,促使数字政府和法治政府在更高程度上的融合。

   三、行政法典凝练行政法治理念与原则

   行政法典的系统性决定了其中的法律原则不是单层次的,而是复合体系,从宏观、中观和微观三个层次所发挥的作用各不相同,需要统筹进行体系化设计,分别在总则和分编中进行规定。宏观层次的法律原则对于整个行政法典起到统领作用,应当涵盖行政权力配置、运行和监督的全过程,适宜在总则中表达。行政法学界自20世纪80年代,就开始尝试构建行政法的基本原则体系。随着学术研究的深入,依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护、比例原则、正当程序、行政公开、行政公平公正等原则已经形成基本共识。这些行政法基本原则也逐步扎根于各项单行法律规范之中。例如,《行政处罚法》中的职权法定条款,《行政许可法》中的信赖保护条款,以及《行政强制法》中的比例原则条款等等。在地方立法层面,自2008年湖南省首创《湖南省行政程序规定》以来,全国许多省市地区都相继出台“行政程序规定”,其中多数都对职权法定、平等对待、比例、信赖保护、程序正当、公开、参与等原则作了较为具体而细致的规定。

   党中央、国务院围绕依法行政和法治政府建设发布了一系列重要的纲领性文件,明确了依法行政的基本要求和法治政府的目标。例如,2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的标准。2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。2021年《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”。关于法治政府的标准和行政法理论上的基本原则关联性最强、相似度很高,因此,将法治政府的标准转化为行政法典的基本原则具有一定的可操作性。当然,如何在法治政府建设标准与行政法学理原则之间进行选择取舍,确保二者之间相互兼容与整合也是一项重要研究课题。

   综合考察行政法理论、行政法律制度以及党中央、国务院关于法治政府建设的纲领性文件,笔者认为,以下作为宏观层次的法律原则可以在行政法典中予以确立。第一,职能科学、权责法定既是行政权力配置的基本原则,也可以统摄整个行政管理体制和运行机制。第二,行政公开在现代社会具有加强行政监督、防止行政腐败,建设开放政府、廉洁政府的功效。第三,法律优先、法律保留原则是协调人大立法和行政立法的关键原则。第四,诚实守信是法治政府的题中之义,也是目前法治政府建设的短板。相对于信赖保护原则,诚信原则内涵更完整,涵盖行政规范性文件、行政决策、行政协议、行政许可等不同类型的行政活动。法治政府实施纲要中将诚实守信作为法治政府的标准。第五,效能原则对于协调改革与法治的关系,尤其是在行政体制改革不断深化的背景下,有助于弥补依法行政原则偏于消极约束,缺乏积极回应之不足,从而确保行政资源更合理的配置,也有利于公共利益的实现。第六,风险社会的常态行政和应急行政紧密衔接,行政应急原则具有成为独立行政法基本原则的必要性。

   中观层次的法律原则应具备统领不同类型行政行为或者适用于不同的行政领域的功能,可以从现行行政法律法规中的基本原则进行抽取和提炼。例如信赖保护原则虽然只在《行政许可法》中有明确规定,但是该原则对于授益行政行为具有普遍意义,应当提升为中观层次的法律原则。再如《行政许可法》规定的便民原则是以人民为中心的服务型政府的标志,可以提升为行政服务的一般原则,这两项原则都应在行政行为编中予以呈现。对于损益行政行为,比例原则具有普遍意义,适宜作为中观层面的法律原则规定在损益行政行为的部分。

   微观层次的法律原则适宜在具体行政行为领域进行规定。例如,过罚相当、惩罚和教育相结合可以在行政处罚的章节规定。

   四、行政法典彰显科学理性设计

   行政法成典具有普遍共识,目前的认识差异主要在于路径选择和法典的规范模式。《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确提出一项重要任务:“加强对权力运行的制约和监督,健全规范共同行政行为的法律法规,研究制定行政程序法”。有观点主张“程序先行”,例如姜明安教授提出“暂不编纂行政实体法典,要先行编纂行政程序法典”。王万华教授认为“制定行政法典应当遵循程序法典进路”。杨登峰教授提出“行政立法应借鉴民法典的编纂模式,按照类行为程序法先行模式继续推进统一行政程序法的制定,在协调党内法规和行政法规的基础上推进统一行政组织法,在完成单行立法以后再考虑制定行政法典”。与上述观点不同,马怀德教授提出“可以先制定一部行政法通则或行政法总则,建立整体性的实体和程序规则,为各类行政活动确立最低标准”。杨伟东教授则认为“行政实体法与程序法有必要且能够在更大程度、更深层次上融合。行政法基本原则,公民、组织的权利义务,行政组织及其职权,信息公开,行政补偿等诸多行政实体内容,都需要在基本行政法典中加以规定,并与程序性规定形成协调统一、均衡互补的关系”综合上述学术观点,笔者对未来行政法典的规范模式和体例结构提出以下基本设想。

   (一)行政法典应当兼容实体规范和程序规范

行政法的特殊性在于实体和程序融通,行政程序主体规则、行政管辖规则、行政行为效力规则、法律适用规则、政府信息公开、数据治理规则既有实体法性质,又有程序法性质。(点击此处阅读下一页)

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