曹舒 张肇廷:迈向“无县时代”?——当代中国撤县设区的实践总结及反思

选择字号:   本文共阅读 588 次 更新时间:2022-07-26 09:49:04

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曹舒   张肇廷  
但是撤县设区仅有66例,市辖区的增长主要源于新设立而非县改区,撤县设市是这一时期的主要区划变更类型。1997年撤县设市被叫停后,市辖区与县、县级市的数量呈反向增长关系,市辖区由1998年的737个增长到2021年的977个,而县减少215个,县级市减少43个,县级市和县的减少数量与市辖区的增加数量大体相当。这一阶段撤县设区成为主要的区划变更类型,是在前期撤县设市的基础上对行政区划的进一步优化。

  

   从历年撤县设区的数量变化情况来看(见图3),改革开放后撤县设区出现过两次“峰值”:一是从1997年至2002年,这一时期共有114例撤县设区。由于1997年撤县设市被严格管控,撤县设区作为撤县设市政策的延续被大量运用,故此时撤县设区的主要方式是将县级市改为区,有67例,县改区仅有47例。由于人口城市化与土地城市化并未实现同步发展,撤县设区的实践效果也有待进一步检验,国家开始严控撤县设区的审批,2003年之后撤县设区开始不断减少,较大城市也转向采用区县合并等其他方式。二是2013年至2016年,撤县设区在沉寂了近十年后,迎来了新的发展高峰期。随着党的十八大后“中国特色新型城镇化”的推进,以及省直管县财政改革举措的实施,撤县设区再次成为适应该时期经济政策的主要区划变更手段。一方面,这避免了省直管县改革带来的对原属行政区域管理权的弱化,通过对市辖区的统一规划管理,扩大中心城市的发展空间。另一方面,在新时期城市规模不断扩大,生产要素流动需求持续加大的情况下,撤县设区是这一时期经济发展形势在区划上的体现。但自2017年至今,撤县设区呈明显收缩态势,历年撤县设区均在十例以下,近五年撤县设区总数大约仅为2013年—2016年总数的三分之一。从撤县设区的发展阶段以及当前撤县设区的实践来看,这一收缩态势还将在较长时期内继续保持。

  

   (二)空间维度上的撤县设区

  

   撤县设区是地区经济发展状况在行政区划层面的体现,各地经济发展、城市建设的不同需求带来撤县设区的地域性差异。总体来看,新中国成立以来,撤县设区在全国七大区域之间的实践情况差异较大(见表1),以华东、华北、西南地区最多,分别有109例、68例、65例。从四大经济分区来看,撤县设区主要发生在东部地区,占42.9%,其中以江苏、山东、广东最多,分别有27例、25例、23例。其次是西部地区有105例,以四川、重庆、陕西居多。中部地区有81例,东北地区有22例。从总体分布情况以及地区内部的数量对比情况来看,撤县设区的实践与我国地区城市化进程、经济社会发展水平的层次性差异相契合。

  

   从不同历史时期来看,撤县设区的地域分布情况也存在较大差异(见图4)。第一,改革开放前极少撤县设区,仅有19例,涉及8个省份,有16例集中在华北地区,其中又以直辖市最多,北京、天津就有10例。政治性因素成为这一时期撤县设区的主要动因。第二,1978年至1997年,这一时期撤县设区共有66例,涉及21个省份。除了华南地区外,全国其他地区较大城市均不断出现撤县设区,相较于之前的实践,区域性更强但集聚程度仍较低。撤县设区的重心由华北转向华东和华中,分别为22例、19例,且主要集中在长江中游城市群和长三角城市群。第三,1998年至2012年是四个阶段撤县设区最多的一个时期,共有146例,涉及26个省份。华东地区仍是最主要的集聚区域,且相较于过去两个时期,其实施范围更广;其次是西南地区。这一时期撤县设区的区域集聚性不断增强,且各区域之间的撤县设区数量大体相当,呈现连片多中心特点,其中以长三角城市群、成渝城市群、珠三角城市群最多。第四,2013年至2021年,全国共发生撤县设区133例,涉及27个省份,主要集中于华东、西南、华北地区。华北、西南和东北地区的撤县设区数量相较前一阶段有所增长,其他地区均有所下降。这一时期,撤县设区的区域密集性更高,涉及范围更广,连片趋势更加明显,京津冀城市群在这一时期的撤县设区最多,其次是长三角城市群、成渝城市群。

  

   具体从撤县设区的市制类型来看,可以将其分为直辖市、省会城市、经济特区、其他地级市四类。统计发现,直辖市共发生撤县设区53例,18个省会城市撤县设区49例,厦门、珠海、汕头三个经济特区5例,166个其他地级市257例。尽管其他地级市撤县设区的总量最大,但从发生频次来看,直辖市撤县设区的频次最高,每个直辖市大约有13例。其次是省会城市,每个省会城市约有3例,其中成都和南京最多,而其他地级市平均约有1.5例。这是由于直辖市与省会城市的城市化水平更高,经济体量更大,对于中心城区发展空间的需求更强,对周边县域的辐射带动作用也越大,据此撤县设区的实践更频繁。另外,撤县设区向更大范围的其他地级市扩展主要集中于2012年以后,如近十年来山东撤县设区12例,涉及10个地级市,广东撤县设区10例,涉及9个地级市。

  

   (三)基于撤县设区时空演变的判断

  

   基于对撤县设区时空变化的分析,有助于把握未来撤县设区的发展走向。第一,总体趋势上,撤县设区将步入新一轮收缩阶段。首先,在经历了过去两个高峰期之后,大量一二线城市已完成相应的行政区划调整,而放眼“十四五”时期,诸多三四线城市纷纷将撤县设区排进日程,刻意追求“无县化”,一哄而上、盲目撤县的局面并不符合撤县设区的发展规律和城市发展实际。部分已有的撤县设区实际效果也并不明显,甚至出现“伪城镇化”,此时更应对撤县设区“降温”和“纠偏”,由积极推进向精准把控转变。其次,行政区划调整本身就具有较强的阶段性特征。1997年撤县设市被叫停后,撤县设区才开始进入快速发展期。在经历了低谷期后,党的十八大之后出台的一系列政策再次刺激了撤县设区的推行。当前,中国步入以县城为重要载体的城镇化建设时期,撤县设区又将进入新的收缩阶段。

  

   第二,影响因素上,经济性因素是撤县设区的主要因素但非决定因素。作为上层建筑的行政区划是由经济基础决定的。尽管不同阶段撤县设区的动因存在差异,但总体来看,撤县设区的实践发展始终与不同时期和地区的经济发展程度与城市化发展水平相契合。改革开放前撤县设区的动因较为单一,经济性因素并非这一时期的主要考量因素,撤县设区较少且分散。改革开放的深入与城市化水平的提高推动撤县设区的广泛运用,未来撤县设区仍不得脱离经济发展的基本面,如产业发展、财政收入、交通条件等。当然,县制的优化与完善仍是多方因素共同作用的结果。

  

   第三,实践特性上,撤县设区的区域集聚性持续增强。从撤县设区的发展现状来看,撤县设区的连片趋势更加明显,集聚程度不断提高,由过去的单一中心化向以长三角、珠三角、京津冀、成渝城市群为中心的多元中心化发展,形成由分散到集中的发展态势。伴随着稳步推进城市群、都市圈建设政策的出台,为实现县域或郊区与中心城市融为一体,未来撤县设区将多出现于大都市圈、大城市群内,区域集聚特性持续增强。

  

   第四,实施范围上,撤县设区由沿海向内陆,由中心城市向次中心城市转移。受经济基础和“强省会”战略的影响,直辖市与省会城市均通过大量的撤县设区实现城市扩容,北上广深,南京、武汉、厦门等一二线城市已进入“无县时代”,中心城市的撤县设区趋于饱和,次中心城市撤县设区的需求不断加大,撤县设区由过去主要集中于直辖市、省会城市不断向一般地级市扩展,近十年来的148例撤县设区中,非直辖市、省会城市就有105例。另外,由于受经济发展水平与城市治理需求的影响,华东地区始终是撤县设区的主要区域。但随着西北、西南地区城市化的加快,撤县设区的实例不断增多且增速超过其他地区,形成由沿海到内陆,由华东向西北、西南延伸的发展走向。

  

   四、撤县设区何以发生:经济逻辑与治理逻辑

  

   不同类型、不同阶段的行政区划变更具有差异化的动力来源,且任何一类行政区划变更绝不是单一因素作用下的结果,撤县设区既是不断发展变化的行政区划调整的阶段性内容,也是一定时期经济社会发展和治理需求在区划上的反映。立足新发展阶段,撤县设区的逻辑动因主要包括经济因素与治理因素两方面。

  

   (一)国内国际双循环新发展格局为新时期撤县设区提供指引

  

   全球价值链已成为世界经济周期的一个显著特征,但由于经济全球化出现逆流,单边主义、保护主义盛行,尤其是新冠肺炎疫情对世界经济秩序和治理结构产生巨大冲击,使得世界经济增长格局发生重大调整,再加上近年来我国经济总量和国内需求规模的持续扩大,导致中国经济对外依赖性降低,外循环地位下降,内循环地位提升。正因此,“十四五”规划将构建国内国际双循环新发展格局作为未来经济社会发展的指导思想之一。新发展格局要求重新调整原有的参与全球价值链形成的发展模式,提高我国经济自生能力,实现对外开放由被动向主动转变(张倩肖、李佳霖,2021),实现从出口导向工业化的国际大循环战略,向以城市化和工业化为核心的国内国际双循环新发展格局的战略转变(张平、杨耀武,2021)。

  

   新发展格局中的国内循环是基于国内统一大市场的大循环,是摆脱地方保护和行业垄断的基于区域经济一体化发展的国民经济良性循环,由此需要相应的资源配置体制与之相适应,将发展的立足点放在国内,更大程度地向国内市场提供产品服务和使用国内生产要素(汤铎铎等,2020),这对市场要素的自由流动和资源的高效配置提出了更高的要求,市场分割的“行政区经济”不再具有合理存在的空间。中共中央国务院发布关于加快建设全国统一大市场的意见,正是旨在落实新发展格局战略,畅通国内大循环。作为各类资源的空间载体,行政区划调整是实现各类生产要素向优势地区集中,形成区域经济发展格局的重要推动力,其中中心城市和城市群又是实现区域经济高质量发展的主要空间形式,“以中心城市引领城市群发展,以城市群带动区域发展”目标的实现需要更加重视优化行政区划设置,撤县设区便是其中一类重要的区划变更形式。(《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》,2022)

  

习近平指出,城乡经济循环是国内大循环的题中应有之义,也是确保国内国际双循环比例关系健康的关键因素(习近平,2022)。县域经济既是承载构建国内国际双循环新发展格局的微观基础,也是城乡经济协同发展的重要载体。要实现各类生产要素向优势地区集中,需要打破城乡二元体制下城乡分割的局面,破解地区发展失衡的问题,以新型城镇化作为新的发展极,加快区域经济协调发展。通过把与中心城市相毗邻的郊县改为市辖区,充分利用该县的土地资源,将中心城区的人口和工商业转移、疏解至新城区,从而突破城市发展瓶颈,解决中心城市发展空间的供需矛盾。相应地,将县不断转型成城市的内部功能结构,加速原县域与中心城区人口、产业、交通等要素的联动,强化对县域腹地的辐射带动作用,进而统筹区域一体化发展。已有证据表明,撤县设区通过城市规模扩张带来的集聚效应作用于辖区经济发展,能够提升资源在城市内部产业之间的配置效率(邓慧慧、潘雪婷,2020)。可以说,在构建国内国际双循环新发展格局的推动下,撤县设区仍是拓展城市空间、壮大城市经济体量、提升城市能级的“一剂良药”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第4期

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