于宏源 李坤海:粮食安全的全球治理与中国参与

选择字号:   本文共阅读 215 次 更新时间:2022-07-20 09:36:36

进入专题: 非传统安全     粮食安全     全球治理  

于宏源   李坤海  

   内容提要:在新冠肺炎疫情、气候变化、蝗虫灾害等极端事件的多重影响下,全球粮食安全问题再度凸显。当前,全球粮食安全问题涉及一系列相互冲突、竞争、合作或协同的影响要素,对治理体系提出更高要求。从现状来看,全球粮食安全治理机制需求端与供给端存在应然与实然的错位,呈现出多种冲突:粮食安全从贸易嬗变并扩散到生态、技术、知识等安全维度的综合关联治理需求与粮食问题领域治理平台各自为政的矛盾;全球化推动下粮食安全治理多边主义需求与区域主义分散治理的矛盾;公平公正与包容的全球粮食安全规则的制度需求与粮食安全治理规则非中性矛盾;粮食安全治理机制运行与发展的有效领导力需求与现实供给“伪领导力”间矛盾。全球粮食安全治理机制供需失衡的同时也伴随机遇,中国参与全球粮食安全治理具有现实需求与可行性基础。在发展巩固自身粮食安全的同时,中国应以共赢理念进行斡旋和积极引领,打破全球粮食安全治理僵局。

  

   关 键 词:非传统安全  粮食安全  全球治理  机制  供需矛盾  中国参与

  

  

   现代社会是建立在能源、粮食等战略资源基础上的世界。由于粮食和农业资源的地缘分布不均,且伴随全球城市化进程和中产阶级增长,粮食资源的竞争性逐渐突出,并导致粮食危机的周期性爆发。①从《罗马俱乐部报告》到拉吉·帕特尔(Raj Patel)的《粮食战争》、威廉·恩道尔(William Endor)的《粮食危机》,粮食安全问题一直是国际学术界重点关注的领域。在2008年粮食危机期间,世界经济论坛(WEF)发布的《全球风险报告》(Global Risk)就曾把粮食安全冲击列为仅次于美国次贷风暴的全球安全风险。联合国秘书长潘基文指出:“在粮食危机面前,我们还面临领导全球的挑战。”②2020年以来,蝗虫灾害、气候变化和新冠疫情的影响,使得粮食供应量出现连锁危机,粮食安全议题再次引起人们的关注。③据联合国粮农组织(FAO)、国际农业发展基金(IFAD)、联合国儿童基金会(UNICEF)、联合国世界粮食计划署(WFP)、世界卫生组织(WHO)共同发布的《2020年世界粮食安全和营养状况》显示,全球有近6.9亿人处于粮食短缺状态,占世界总人口8.9%,也门等西亚地区和部分非洲地区处于严重的粮食安全风险中,④联合国粮农组织报告预计,1.42亿人将在2021年陷入更严重的粮食危机中。⑤在第6次联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告关于全球温升加速的地球系统失衡背景下,粮食安全问题将继续成为全球治理的热点议题并需要全球方案解决。

  

   关于全球粮食安全治理已有一系列研究成果。国外对全球粮食安全治理研究主要集中以下视角:其一,关于全球粮食安全治理问题的客体研究。查尔斯特大学(Charles Sturt University)研究员伊萨·阿姆·尤努萨(Isa AM Yunusa)等人从供给侧(水资源、耕地面积、科研投入)与需求侧(人口)的二分法因素探讨了多种因素对粮食安全不同程度的影响效果;⑥其二,关于全球粮食安全治理主体研究,以美国为主要研究对象。恩道尔(William F.Engdahl)在《粮食危机》中从地缘政治入手,指出美国通过大型国际金融公司及食品企业来推动获取丰富利润;⑦其三,关于全球粮食安全治理路径研究。英国考文垂大学(Coventry University)高级研究员迈克·蒂尔泽(Mark Tilzey)在“粮食主权”传统发展理念上,进一步提出了“粮食生计主权”(Livelihood sovereignty),试图以“发展权”作为国家决策中心回归的国际依据。⑧科克大学(University College Cork)讲师尼尔·杜根(Niall Duggan)等探讨了“二十国集团”(G20)在重塑全球粮食安全治理的关键角色与功能。⑨国内研究主要集中在全球粮食安全治理体系中美国身份角色、霸权国和粮食寡头治理、⑩联合国粮食治理的结构与作用探讨,(11)最新研究也主要是围绕疫情对粮食安全影响分析。(12)然而,从整体来看,鲜有研究从宏观视角进行全球粮食安全治理的综合分析,全球治理在中国依然是一个相对较新的领域,而直接针对全球粮食安全治理机制的文章相对缺乏。特别是随着疫情时代背景下多次全球粮食安全治理体系受到冲击、世界贸易组织作为重要的粮食贸易平台也面临改革转型,全球粮食安全治理机制认知有待加深。

  

   回顾数次粮食历史危机来看,全球粮食安全问题是一系列相互冲突、竞争、合作或协同的安全要素共同作用的结果,基于其治理要素的复杂性,曾引起世界银行代表的“乐观派”和莱斯特·布朗(Lester Brown)代表的“悲观派”的持续论战。20世纪40—50年代的粮食供应危机催生了粮食贸易剩余处置。20世纪60年代面临粮食技术进步与粮食需求脱嵌形势,推动了粮食技术转让。而在20世纪70年代及2008年的粮食危机中,石油危机和金融危机成为粮食价格机制波动导火线,粮食金融也成为重点监管领域。(13)当前面临的情况是以上粮食安全各要素的积聚并交织,在特殊和极端情况下,若出现全球治理的赤字,则难以保证粮食的供应、获得、利用、稳定。面对全球粮食安全问题的复杂困局,提高全球粮食安全治理体系的韧性具有重要意义。因此,本文从粮食安全韧性角度出发,分析全球粮食安全治理的供需端及其存在的矛盾,并在此基础上,提出中国参与全球粮食安全治理的路径选择。

  

   一、全球粮食安全韧性中的需求张力

  

   随着国际社会地缘政治格局变迁,资源禀赋、生态环境、人口、贸易投资和技术等复杂因素的共同作用,“粮食安全”已然从发展问题演变成一个集经济、社会、政治于一身的复杂、有争议和政治负载的术语。(14)粮食安全内涵呈现扩大化发展趋势,具有高度跨国性、扩散性、嬗变性和多层性特征。(15)粮食安全问题复杂性使地缘竞争更加激烈,部分国家利用自身优势形成的国际压制,具有“牵一发而动全身”的系统效应。

  

   第一,粮食安全维度扩展趋势下的综合治理需求。粮食安全的系统效应增强,需要全球粮食安全治理从单一转向综合安全维度。就粮食安全维度类型化划分而言,以联合国粮农组织为主导的四分法是当前较为全面且国际认可度较高的划分标准。(16)该方法将粮食安全维度细化为粮食供应、粮食可获取、粮食利用与粮食稳定性四个层次。(17)以联合国粮农组织为主导构建的粮食安全维度来看,主要包含粮食供应总量、粮食贸易交通、人口等传统意义上的安全要素。在该划分体系外,除传统安全维度发展外,也包括一些新的安全维度外溢,具体包括以下几点:

  

   粮食贸易安全。当前粮食贸易安全更多受到公共事件与大国政治博弈干扰。根据世贸组织2020年4月23日所发布的报告,为应对2020新冠疫情带来的粮食贸易链中断,已有多达80个国家实行出口禁令和限制。例如,罗马尼亚紧急通过一项法案,规定在紧急状态下禁止向欧盟以外的国家出售谷物;疫情暴发初期,越南在《至2020年国家粮食安全》提案的有关会议上,多次强调采取粮食出口限制以应对恶化的疫情局势;阿根廷提议将生大豆、豆粕和豆油的出口税率从目前的30%提高到33%。在发生全球公共卫生安全事件之际,为满足国内粮食内需,一些国家基于粮食主权的出口管制措施具有正当性,(18)但也导致国际粮食贸易链不稳定性更加凸显。

  

   粮食生态安全。气候变化依然是较为重要的传统要素。高温和降雨不足会通过减少生育期的长度来降低谷物产量。联合国环境规划署指出,全球一些地方在不可持续地使用土地,如果持续下去,至2050年,全球将有8.49亿公顷的土地退化,接近巴西的国土面积。此外,在农业集约化学产品等影响下,土地生产环境面临巨大的可持续发展问题。(19)在大量使用化肥的情况下,环境污染带来的经济成本往往超过农业增产带来的经济价值。如果在未添加有机物的前提下使用无机肥料,土壤的结构和生物功能就可能被削弱,进而导致土地退化。(20)国际粮食合作必须建立在有关土地使用、生物燃料生产、环境保护等多重价值选择基础上。(21)

  

   粮食金融安全。粮价的预期性波动是粮食安全金融化产物。(22)随着粮食产业不断融入外汇、期货、期权等金融工具,粮食的金融化属性也越发突出。以小麦期货价格为例,受疫情影响,出现过预期上涨场面。(23)粮价与美元涨跌密切联系,而美元又易受石油供需影响。2020年,油价进入历史低谷,对生物燃料产生了巨大的下行压力,而生物燃料是糖和植物油市场的重要需求来源。价格波动可能使弱势群体陷入贫困和饥饿。价格波动与价格水平的相互作用也会影响到福利和粮食安全。价格越高,价格波动对消费者的福利影响就越大,生产者反之。(24)

  

   粮食安全技术与知识。粮食生产、品种改良、运输等关键环节都离不开技术的支撑,但由于技术往往集中于部分发达国家,事实上脱离了“技术中立”,造成了粮食技术垄断。加上动植物遗传基因、种子生产逐渐被允许申请专利,粮食专利垄断与粮食技术霸权双轨并进。相应地,粮食安全与技术政治、知识政治关联性提升。

  

   第二,全球化时代背景下粮食安全治理的多边主义需求。尽管出现“逆全球化”趋势,单就经济维度的全球产业链而言,全球资源市场的地位仍不可动摇,没有任何国家发展资源产业能离开全球资源产业链,即便是强势的西方发达国家也不例外。(25)作为重要的资源类型,粮食经济产业链更是如此。首先,各国家粮食生产的自然禀赋不尽相同,在粮食生产、运输等方面具有各自的比较优势,可以实现全球优势互补。其次,发展中国家的崛起一定程度上希望通过多边主义重塑粮食治理体系。粮食安全转型与国家发展存在某种程度上的正相关关系。发展中国家依然有较大的市场需求,印度等人口大国可能依靠市场供需结构溢出新的粮食安全话语。因此,对于转型的发展中国家而言,粮食安全全球化治理需求依然高涨。此外,自2018年以来,美国特朗普政府施行以“美国优先”的发展战略,通过加征关税、高筑贸易壁垒等方式解决国内社会矛盾,在世界范围内挑起贸易摩擦。美国“重商主义”贸易保护扭转了自由、低关税的世界贸易体系,(26)给粮食贸易带来了重大挑战,也证明了极端的单边主义不利于粮食安全治理需求。跨国安全治理机制范式是解决非传统安全的重要范式选择,而实现多边主义的统一化治理更是努力目标。在多边主义机制下,能更好地实现粮食安全利益普惠共享、达成普遍适用的粮食贸易规则,减少因国别壁垒带来的额外交易成本。

  

第三,构建公平、公正与包容的全球粮食安全治理规则的制度需求。全球粮食贸易链深化的同时,不同主体粮食安全价值链需求也在逐渐发展,包容性、公平性逐渐被融入全球粮食安全内涵。对国家而言,粮食安全是国家权力。建立在资源禀赋上的粮食安全在不同地缘上衍生出有差异的敏感性和脆弱性,而这种异化的粮食安全结构决定了粮食充裕的国家总是拥有更大的权力。(27)权力边界的肆意扩张可能干扰其他国家享有的粮食安全利益,需要构建国家间公平的粮食贸易秩序。此外,粮食人权观的发展也推动了粮食安全治理制度应该更加注重公平价值。对个人而言,粮食安全主要体现为个人人权。联合国粮农组织(FAO)于1974年在罗马召开了第一次世界粮食首脑会议,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际政治研究

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