解安 余婧兰:“国家、农户、资本”三位一体视域下的工商资本下乡

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2022-07-07 06:22:21

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解安   余婧兰  
这对农业供应和粮食安全形成巨大风险。[26]大规模流入土地之后,许多工商资本由于缺乏农业生产经营的相关经验,对风险预估不足,或是不满于农业较高的投入与产出比,会导致农村土地向“非农化”转变,甚至有的工商资本直接改变农村土地本来的用途,用于“非农化”建设。

  

   此外,不同作物的生产经营之间存在着巨大的利润差距。农业经营主体出于自身利益的考量,更加偏向于更大规模地种植经济作物,从而导致主要粮食作物的种植面积骤减。早在2018年,全国家庭承包耕地流转面积就已经超过了5.3亿亩,而农业部数据显示,2020年中国粮食种植面积为11677万公顷(17.52亿亩)。此外,“2020中国农业企业500强”上榜企业在产业链环节上以生产加工型企业为主,占比达到82.4%,从事种植业的企业数量仅占5%。[27]目前,我国的种植业还十分依靠基础地力,而我国耕地基础地力对粮食产量的贡献率仅为50%左右且呈现下降趋势,远低于英美等国的70%~80%的贡献率 [28],而种植其他的一些经济作物却拥有抗旱、耐盐碱等优势,可以较好地避免地力不足和技术欠缺带来的收益下降问题。但是不论是工商资本本身的利益考量,还是我国耕地日渐下降的地力,都会导致农村土地向“非粮化”转变,成为威胁我国粮食安全的隐患。

  

   其次,导致农村地区生态环境不断恶化。工商资本为了实现资本增殖,追求最大限度的土地产出,在缺乏农村基层组织有力监督的情况下,就会过度透支地力,甚至使用大量的化肥和农药对农业土地进行掠夺性的开发和改造,将导致耕地质量严重下降[29]。农业农村部科学测算,2020年我国水稻、小麦、玉米三大粮食作物的化肥利用率和农药利用率仍然只有40.2%和40.6%[30]。欧美发达国家化肥利用率一般在60%左右,而农药利用率指标一般是50%~60%,我国与之相比仍然存在一定差距。工商资本在进行农业生产经营活动之前则会对投入成本精打细算,往往忽视生态效益。长此以往,当经济利益无法补偿生态损失时,当地居民的合法权益就会受到侵害,造成农村社会矛盾的升级。

  

   (二)国家政策的目标偏离

  

   首先,导致农村土地流转价格加速上涨。大量工商资本下乡,自然会导致农村土地流转价格上涨。虽然一定程度上的农地价格上涨有利于吸收更多有利的资源要素加入农业活动,带动整个农业体系的发展,但是如果超过一定限度,则很有可能吸收进大量不良资本进行“炒作”。影响农村土地流转价格的因素一般有区位因素、流转年限和地理位置等,总体上看流转价格是东部高于中西部地区、平原高于山地丘陵地区。东部地区、平原地区的农地存量不多且人地矛盾突出,愈加导致其农村土地流转价格涨幅升高;中西部地区、山地丘陵地区由于交通相对不便、土地资源开发难度大和开发成本高等原因,致使土地价值难以被发掘。许多实力雄厚的企业为了占据先机,采取“圈地”式的手段从农户手中流转到大量土地,再高价转租给其他经营者,从中赚取高额差价,进一步抬高了土地流转价格,增加了种地的成本,远远背离了国家引导工商资本下乡的本来目标。

  

   其次,导致不良资本套取国家优惠补贴。近几年国家为了鼓励农业的规模化生产,补贴政策向有实力的种粮大户倾斜,而流转的土地也能够领取到大量补贴,于是部分不良工商资本从中发现了漏洞。其主要手段是通过流转部分土地,虚报耕种面积来骗取补贴。流转的土地并不用于耕种,只等补贴到手就直接将土地退还给农户,或者将土地撂荒[31]。破坏了正常的市场秩序,影响到土地流转的健康有序发展,最终损害农民的利益,危及国家的粮食安全。田欧南[32]在2014年曾对吉林省56家下乡租地的工商企业进行实地调研,结果表明,大多数个体企业都在投机农田,其中一半是完全闲置的,待价而沽。甚至有某些不法工商资本与农户之间根本不存在土地流转交易的事实,仍然通过伪造土地承包协议书、农村土地承包经营权证明书等申报材料,勾结基层干部骗取大额农村土地承包经营权流转补助资金[33]。凡此种种,都会给国家和农户造成巨大损失,最终影响农业现代化的总体进程和乡村振兴的大局。

  

   (三)农户的主体地位受损

  

   工商资本下乡还会导致农村居民收入不稳定性增加,主要表现在两个方面:一是由于缺乏法律常识和自我保护意识,难以对工商资本进行有效甄别,往往不能在约定期限内收到或是足额收到土地流转费用,这类问题大都可以通过法律手段解决。二是农村原有经济结构被打破的问题,也是目前工商资本下乡对农户利益造成的最大冲击。工商资本下乡将资金、技术等生产要素引入农村,还会将外部经营者引入农村产业,最终导致农村内部的市场秩序被重塑,对自耕自种或者家庭式的手工作坊造成破坏,导致农村居民收入不稳定性增加。

  

   马克思在《资本论》中有一个清晰的阐述,他认为,如果小农场主与小农共存,大资本就会吃掉小农,使他们失去生存环境甚至家园。有调查显示,工商企业直接经营农地,原承包农户的劳动力只有约20%能够进入企业工作[34]。在这种情况下,工商资本下乡反而使得农民参与农业生产的活动陷入更不稳定的境地[35]。多年存在的城乡二元结构,致使小农户和传统手工作坊在资金、技术、市场等方面无法与下乡资本相竞争,陷入被动地位。各项优惠政策也似乎更倾向于能够带动农业产业化发展的现代企业。虽然这是农村产业升级必然会付出的代价,但是在注重效率的同时不能忽视公平,应该合理地照顾广大农民的利益。如果大量失地农民为了生存只能受雇于工商企业,个别工商资本可能在击垮本土经营者之后逐步形成垄断,也将破坏农业市场的良性竞争。工商资本掌握主动权,农民的主体地位必然弱化,农村就形成一种新的二元结构,即少数的工商资本主和大量的小而脆弱的农民。此外,仍居留在乡村地区的普遍是年龄较大、文化水平较低的农民,大都没有实力对自己的生产经营开展进化改造,也不能满足下乡资本的用工要求。因力量悬殊无法与工商资本进行竞争的小农户一旦破产,将严重影响收入的稳定性和生产积极性,甚至不利于农村地区的社会稳定。

  

   三、工商资本下乡的政策建议

  

   任何规律和规则,都是通过实践——认识——再实践——再认识发展起来的。在工商资本下乡过程中,除了正确认识存在的问题,及时跟进相关制度、政策、法规对其规范;还要通过了解农资双方的深层次利益诉求,找出资本逐利与农民增益内在机制,通过明确国家、农户、资本的角色定位,处理好国家、农户、资本三方利益关系,才能在合作共赢的基础上推进农业农村现代化。

  

   (一)国家:做好引领者和监管人

  

   国家要做好工商资本下乡的引领者,栽下梧桐树才能引得凤凰来。宏观层面上,要完善相应的法律法规,给予农户和工商资本更为有力可靠的实施依据;微观层面上,要继续完善、加强农村基层组织建设,确保工商资本下乡之后各项政策法规的实施能得到有效保障。

  

   1.因时因地制宜,制定和完善相关政策法规。

  

   由于我国地域广阔,各地区之间存在较大的地理人文差异,东中西部的经济发展也存在巨大差距;加之时代发展日新月异,农业生产的时效性体现得尤为明显。所以,在相关政策法规的制定和完善上,需要坚持因地制宜和因时制宜原则。

  

   国家层面上的政策法规制定往往只能兼顾全国大局,不能面面俱到,所以在各地区的具体实施过程中,必须坚持具体问题具体分析的原则。在工商资本渗透较为广泛深入的东部农村地区,由于开展时间较早,在政策法规的实践过程中已经积累起了相对丰富的经验,可以总结成功案例经验并用之于相关地区;而中西部农村地区由于开发时间较晚、农村资源利用并不充分,在借鉴东部农村地区相关政策法规制定的同时,尚有较大的发挥空间,可以利用当地具体的自然禀赋制定合适的政策法规来充分挖掘潜在价值,激发农户和下乡工商资本的生产积极性。

  

   不同时期不同生产主体从事的农业生产会有较大差异,不同农作物的生产经营也存在时间上的不同。因此,相关政策法规的制定,要满足不同时期不同主体从事农业生产经营的需要。农产品加工行业企业的平均利润率高于均值,达到6.31%,畜牧业和农业综合企业利润率皆低于均值,种植业利润率为各行业中最低,仅为3.87%。可见受自然条件影响越大的行业利润率越低[27]。种植粮食作物往往成本投入多而收益并不显著,因而各个经营主体在市场规律的作用下纷纷转而种植经济作物,导致“非粮化”、甚至“非农化”问题,此时就应当及时调整相关政策法规,给予足够的补贴优惠以鼓励粮食种植。除此之外,地方政府也可以结合市场需求的变化和当地农村自然资源的使用情况等,及时出台相关政策法规对农业生产经营进行指导和修正,避免自发性、盲目性造成的经济损失。

  

   2.尊重人民意愿,加强农村地区基层组织建设。

  

   农村基层组织是由村民选举的,由村民代表组成,体现村民集体意志。发挥好监管职能,必须加强农村基层组织的建设。农村基层组织不仅要对资本下乡后的运作情况进行监管,而且还要对农村自然资源使用情况进行有效的监控和管理。

  

   首先,要有相对充裕的资金支持。无论是工作的开展还是人员的招募,都离不开资金的支持。就目前情况来看,费用的来源主要有两个渠道:一是国家财政从农业非必要领域退出之后的剩余资金,如取消不合理的农业补贴等;二是农户和下乡工商企业缴纳的税费或是管理费用等。在起步阶段,国家应该承担起基层组织建设的大多数费用,后期逐步地让农户和下乡工商资本接续。另外,对基层组织工作人员的绩效要定期考评,形成优胜劣汰的良性循环。

  

   其次,要有准确明晰的规章制度。各个农村基层组织的权力和权限都必须有明确的规范,选人用人要充分尊重农户和下乡工商资本的意愿。既不能因为基层弱势而成为闲置的摆设或者成为不良工商资本的代言人,进而损害农民利益;也不能因权责不清造成权力过大,过度干涉农户和下乡工商资本的生产经营,成为为害乡里的“地头蛇”。

  

   最后,要保持和增强农村基层组织和地方政府乃至中央政府的联系,以便把握工作落实的状态并适时调整工作的方向。这种相对紧密的层级联系,也便于搜集和统计农业生产经营的数据,形成全国一盘棋,打破地区之间、城乡之间的信息不对称的壁垒,而经营主体通过对信息的及时掌握,也可以促进各类生产要素在不同地域之间的充分流动。

  

   (二)农户:主体地位进一步确认

  

前文已述,调研显示许多地方工商资本在下乡的过程中占据着主导地位,农民的积极性没有被充分调动,基层政府、工商资本甚至结成“权力-资本”利益共同体,一同对付在土地流转中分散孤立的农户[36],农民反而在资本下乡的过程中被边缘化。由于存在一定的利益纠葛,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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