徐阳光 武诗敏:个人破产立法的理论逻辑与现实进路

选择字号:   本文共阅读 278 次 更新时间:2022-07-05 08:54:04

进入专题:   个人破产   按比例分配   破产免责  

徐阳光   武诗敏  
更为重要的是,阻止此类债务人再次进入破产程序,不利于发挥个人破产制度集体清偿与按比例分配作用的发挥,减损了个人破产制度的价值。

  

  

   三、个人破产的机构管理与公众监督

  

  

   对于个人破产立法的路径选择和功能价值的认识,可以为个人破产规则的设计提供指引,但个人破产制度的高效公正实施还需要完善的管理体系做保障。我国企业破产制度实施的实践表明,破产案件的办理,除了需要司法机关的主导之外,还离不开政府部门的支持和公众的监督。在供给侧结构性改革和营商环境优化建设的背景下,最高人民法院和有关政府部门高度重视破产案件办理体系和制度机制的建立健全。国家发展改革委、最高人民法院等单位联合发布的《改革方案》明确要求“加强司法与行政协调配合”“加强司法能力及中介机构建设”。我国很多地方都建立起了破产案件府院联动机制:温州发布了《在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要》;深圳经济特区则通过制定《深圳条例》,设立深圳市破产事务管理署,对标国际先进经济体,在国内首次确立“法院裁判+机构管理+管理人执行+公众监督”四位一体的破产办理体系,力争实现破产办理“府院联动”机制的常态化,推动破产审判权和破产事务管理权“两权”分离,为完善市场主体拯救和退出制度积累实践经验。鉴于最高人民法院已经在全国各地法院组建了近百家清算与破产审判庭,在深圳、上海、北京、重庆等地批准设立了14家破产法庭,破产审判的专业化、专门化建设取得了明显的成效,而且未来发展的思路非常明确。与此同时,全国各地组建了上百家破产管理人协会,破产管理人的监督管理和自律管理机制日趋成熟。因此,本文不准备讨论法院裁判和管理人执行的问题,重点对机构管理和公众监督进行分析。

  

   (一)机构管理:设置破产事务管理机构

   《联合国国际贸易法委员会破产法立法指南》(下文简称《立法指南》)指出:“破产法是整个商事法律制度的一部分,它的正确适用不仅严重依赖于一个发展成熟的商事法律制度,而且也依赖于一个发展良好的法律行政体制框架。因此,在制定或改革破产法方面,所做的选择必须与现有机构的能力密切相关。只有当法院和负责执行破产制度的官员有必要的能力向破产制度的受益者提供最有效、最及时和最公平的结果时,破产制度才会行之有效。如果尚不具备这种制度能力,可取的做法是,在破产法改革的同时进行机构改革,在建立和维持必要的体制框架的成本与提供一个有效率、起作用和公众信赖的制度益处之间进行权衡。”[48]《立法指南》一方面强调了破产制度中机构管理的地位和作用,另一方面也指出机构并不只是法院,还包括负责执行破产制度的政府官员。

  

   在我国,因为企业破产法规定的是法院主导下的司法程序,人民习惯性认为破产法就是法院职权内的事情,与政府部门无关。在世界银行营商环境评估中,“办理破产”指标位列十大一级指标,很多具体指标的提升都离不开政府部门的大力支持,因此,各地近年来纷纷建立起破产审判府院联动机制,有效地推动了破产法的市场化、法治化实施。事实上,破产案件的办理本就不是法院一家所能完成的任务,尤其是在我国破产配套立法和制度不健全的情况下,政府部门主动作为,协助法院办理破产案件,显得尤为重要。即便是在法治发达的英美等国,也都设置有专门的破产行政管理机构,这些机构最为重要的职责就是参与个人破产案件的办理。因此,在我国企业破产法修改和个人破产立法过程中,设置破产事务管理机构的呼声较高,《深圳条例》采纳了这一建议,在第6条明确规定设立“破产事务管理部门”,具有开创意义。但从构建全国性的个人破产制度而言,仍然有很多关于设置破产事务管理机构的重要问题需要研究。

  

   首先,准确认识设置破产事务管理机构的正当性。现代国家纷纷确立个人破产制度,以公权力介入债权债务关系,一个重要的原因在于,他们认识到,个人破产问题不仅是一个法律问题,更是一个经济问题和社会问题。正如英国著名的“科克报告”(Cork report)所言,制定一部良好的破产法,旨在“认识到我们生活的这个世界和财富的创造依赖于一个建立在信用基础上的制度体系,相应地,这样一个制度体系需要有破产程序来应对它的损失”“认识到破产并不是只影响到债务人和债权人的利益,也影响到其他社会利益或者社会中其他组织的利益,应当确保这些公共利益受到认可和保障”。[49]关于破产免责的社会效用理论告诉我们,如果对处于债务困境中的个人不予关注和救济,这些债务人将永远走不出困境,不仅丧失了东山再起的机会,无法恢复为有活力的社会成员创造新的价值,而且极有可能成为在生活上需要国家救济的对象,严重者还可能出现违法犯罪的情形以至于沦为反社会分子。因此,国家,而非仅仅是司法机关,负有关注和拯救问题债务人的使命。在个人破产程序中,除了债权争议解决和破产财产分配等应属司法管辖的事项之外,更有管理人监督管理、破产限制措施的落实、个人信用修复等很多管理性事项。对于后者,设置专门的破产事务管理机构不仅可以从法院剥离本不属于司法裁判范畴的事项,更是可以实现对管理性事项的高效率和专业化的管理,提高破产办理的整体效率。

  

   其次,恰当界定破产事务管理机构的职责范围。如何界定破产事务管理机构的职责,恐怕是立法层面最为关键的技术问题。从域外经验来看,英国、美国、德国、俄罗斯、新加坡等国家以及我国香港特别行政区都设有破产事务管理机构,但对个人破产而言,政府介入最深的当属英国。英国破产服务局作为英国政府的执行机构,隶属于英国商业能源产业战略部,内设法律服务处、调查与执行小组、刑事执法小组、破产从业者监管小组等机构,旨在通过支持那些陷入财务困境的人、处理金融违规行为和实现债权人利益最大化,来帮助提振经济信心。[50]破产服务局的职责范围非常广泛,宏观层面包括:对破产法实施情况进行跟踪调研并及时提出评估报告和修法建议;对破产从业者进行监督管理并不断调整管理架构;为公众提供个人破产信息登记查询服务,及时发布全国各地的破产案件数据。微观层面的职责主要包括:在个案中派出官方接管人以破产管理人的身份参与到破产程序中;对债务人的欺诈交易进行调查,并对破产限制令的落实情况进行监督等。英国的经验为其他很多国家和地区的个人破产立法所借鉴,我国学界也对英国破产服务局的职责进行了归纳总结。[51]然而,英国政府参与个人破产程序的职责并不满足于此。英国在2007年修改立法,创设了债务纾缓程序以作为破产清算程序的替代机制,具体是指符合条件的债务人可以申请获得债务纾缓令(Debt Relief Order),在一定期限(通常为12个月)结束后则可以勾销其未能清偿的债务。这是一种低成本、高效率的行政管理程序,不需要法院颁发令状,由破产服务局颁发债务纾缓令,并联合专业的债务咨询管理机构来实施。[52]不仅如此,英国修改后的《1986年破产法》第263条规定,自2016年4月6日起,所有债务人提出的破产清算申请(bankruptcy application),不再向法院提出,而是通过破产服务局提供的专门网站入口提交申请。对于债务人提出的申请,统一由政府部门任命的审裁员(Adjudicator)来进行审查,并作出是否颁发破产令的决定。英国立法认为,债务人自行申请破产,一般都没有什么争议性事项需要法院做裁决,一律由政府承担个人破产管理工作,进一步将法院在破产程序中的作用限定为争议性事项的解决。

  

   域外破产管理实践告诉我们,破产事务管理机构职责范围的界定,并不存在普适性的标准,应当结合自身国情做出妥当的安排。《深圳条例》的一个重大亮点就是明确规定了破产事务管理部门,并在第155条规定:“市破产事务管理部门应当履行下列职责:(一)确定管理人资质,建立管理人名册;(二)依照本条例第十八条规定提出管理人人选;(三)管理、监督管理人履行职责;(四)提供破产事务咨询和援助服务;(五)协助调查破产欺诈和相关违法行为;(六)实施破产信息登记和信息公开制度;(七)建立完善政府各相关部门办理破产事务的协调机制;(八)其他与本条例实施有关的行政管理职责。”《深圳条例》起草的思路是,法院专司破产审判权,负责案件的受理与裁判,裁定认可财产分配方案、重整计划,宣告债务人破产,宣告免除债务人的债务等;破产事务管理部门负责管理、监督、保障管理人履职行为,提供破产事务咨询和援助服务,处理破产衍生事务,调查不当破产行为等职责。需要注意的是,该条规定是在充分总结和借鉴域外经验的基础上起草的,基本符合我国现实需要,但也受到了《深圳条例》作为深圳经济特区地方立法的局限性影响。比如,对于跟踪破产立法并及时提出修法建议并未列进去,而且该条规定只要求破产事务管理部门协助调查债务人的欺诈违法行为,但并不具备独立的调查权,更没有赋予破产事务管理部门监督破产人行为限制措施落实情况的职责,这些问题有待全国层面的个人破产立法来解决。

  

   最后,注重协调破产事务管理机构与法院之间的府院协作。笔者一直对破产事务管理机构的设立持谨慎的态度,原因在于,英国在破产管理体制上的成功实践有两个很重要的前提条件:一是英国在历史上很早就将个人债务问题当作一个事关国家经济社会发展的重要问题,而非只是债权人与债务人之间的私法自治问题。在此理念指导之下,英国立法机关很早就赋予政府部门处理问题债务和恢复经济信心的法定职责,设置破产服务局并专司破产管理事务是顺理成章的结果。二是英国的法院具有高度的司法权威,立法对法院和行政管理部门在破产程序中的职责做了明确的界分,前者旨在解决破产中的争议性事项,后者全力负责事务性工作和行业监管职责。如果没有这种立法的职责界分和法院的高度司法权威,在我国现实的司法环境下贸然设立破产事务管理机构,不仅无法缓解法院在破产案件审理中的重负,反而可能出现行政“掣肘”司法的现象,影响破产程序的效率和质量。[53]《深圳条例》在全国率先探索破产事务管理机构的设立和运行,意味着这可能是未来个人破产立法的方向,希冀借此机制的建立,以立法的方式厘清破产程序中法院与相关政府部门的关系,在现行府院联动机制的经验基础之上将与破产制度不兼容的相关法律法规进行联动修改,进而推动府院联动机制的常态化发展。

  

要实现上述目标,有两个关键问题需要解决:一是破产事务管理机构究竟是独立设置还是在现有机构下设置?笔者认为,最理想的方式是独立设置位阶更高的破产事务管理机构,可以让其更好地发挥府院协调的职责和作用,但囿于现行机构设置和编制控制的规定,在现有机构下设置破产事务管理部门可能是更现实的选择。那么,我们必须根据破产事务管理机构的角色定位,选择在最合适的政府部门下设置。从深圳破产事务管理机构的设置情况来看,发改委、市场监管局、司法局都曾作为考虑的对象,还有学者提出了在检察院内设破产事务管理机构的建议。[54]根据我国政府部门的现实构成,我们建议选择在发改委下设置破产事务管理部门,因为发改委在与破产法实施密切相关的营商环境优化建设、供给侧结构性改革中的地位非常突出,在政府部门关系协调层面也有优势,可以更好地保障破产事务管理机构尽职履责。二是破产事务管理机构与法院的关系如何处理?前述破产事务管理机构职责范围的界定,本就是处理这一关系的重要内容。但在制度实施和个案处理过程中,还需要坚持个人破产程序由法院主导的立场。个人破产虽然具有很多的管理性事项,但毕竟是债权债务关系的集中处理,法律色彩较为突出,破产事务管理部门在人员配备和专业化水准方面难以达到法院的高度。(点击此处阅读下一页)

    进入专题:   个人破产   按比例分配   破产免责  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 民商法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/135130.html
文章来源:《中国人民大学学报》2021年第5期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统