王梦婷 余潇枫:“预防—震慑—应急”一体化:中国海外安保供给模式新探

选择字号:   本文共阅读 250 次 更新时间:2022-07-03 13:38:36

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王梦婷   余潇枫  
维护国家安全。而震慑是和施动者及威胁受动者之间的多向互动,既关涉客观安全威胁,又关涉被保护者的主观恐惧,还关涉主体间的负面认知和反向建构。震慑是通过安保设施、行动和话语,一方面使得威胁施动者考虑到威胁的可行性或者成本收益而放弃将威胁付诸行动,另一方面减弱或消解威胁受动者的“恐慌”。可见,震慑需要明确潜在的攻击者和被保护者,预防型海外安保中“威胁的识别和评估”是实施震慑型海外安保的前提。无论是客观威胁还是主观恐惧,如果攻击者能够被识别和评估,那么与“震慑”相关的工具、行动和话语才是可行和有效的。

  

   由此,震慑型海外安保尤其适用于能够识别出明确威胁源的恐怖主义、海盗、社会冲突以及其他犯罪活动等安全威胁,可以使安全威胁的实施行为体重新考虑进行威胁的可行性和有效性,同时增强被保护者的安全感。后疫情时代,东南亚、南亚、中亚和非洲等地区经济严重受挫,社会不稳,失业率上升,恐怖主义、海盗、社会冲突以及其他犯罪活动都呈现出更为活跃的趋势,强化震慑型海外安保是当务之急。震慑型海外安保的具体方式包括中国在吉布提建立保障基地作为后期保障设施,方便中国军队在亚丁湾和索马里海域护航;中国公安部与东道国公共安全部门开展警务联合巡逻;中国积极参与国际和地区的反恐和打击跨国有组织犯罪等领域的合作;海外企业在项目基地安装监控设备和雇佣私营安保人员巡逻;等等。

  

   海外安保的第三阶段目标是“客观上有危机,及时应对处置;主观上有恐慌,尽量缓解消解”,即威胁发展为危机时的生存考量,这已不是对威胁的事先防控或事中消除,而是如何直接应对和处理安全危机,保护受危机影响或侵害的对象,尽量减小危机造成的伤害。危机迫使安保供给主体在充满不确定性和紧迫性的压力下迅速作出决定并采取行动,因此应对危机的安保方式可称为“应急”。应急型海外安保适用于所有安全威胁引发的危机,尤其是自然灾害、政治动乱和恐怖主义等安全威胁。这些安全威胁的源头无法识别或者根除,预防型和震慑型海外安保发挥的作用十分有限,因此只能在危机发生时进行被动应对来保护法人和公民的人身和财产安全。应急型海外安保的具体方式包括国籍国主导的海外撤侨;社会公益组织参与灾害事故的应急救援;国际安保公司员工提供海上武装护航,击退海盗袭击;等等。在新冠肺炎疫情期间,中国海外安保以应急型为主,驻外使领馆24小时领保电话、“健康包”的发放、华人华侨团体的互助、医疗专家组科学专业的指导,不仅保护了海外公民的健康安全,还有利于缓解其长期脆弱紧张的心理状态。

  

   应急型海外安保不仅包括危机爆发的事中应对,还应包括事前应急预案的制定和事后的应急恢复。综合性的应急预案体系的建立是基础,不仅包括保障人员安全和资产的一般应急预案,还包括各类突发安全事件的专项应急预案如公共卫生安全应急预案等。事后的应急恢复是危机得到初步控制后,为使海外企业尽快恢复正常生产和经营而采取的措施,具体包括财产保全和处置,损失状况评估和事件调查,确定复工复产方案等。

  

   三 海外安保的多元供给主体及其职能

  

   中国法人和公民在“受冲突影响和高风险区域”主要面临自然灾害、传染病、政治动乱、恐怖主义、海盗、社会冲突和其他犯罪行为等七类安全威胁,(32)政府、军队、国际安保公司、社会组织和海外企业等在基于“预防—震慑—应急”各阶段的海外安保类型中发挥了各自作用。新冠肺炎疫情期间的海外安保以应急型为主,进一步彰显了多元供给主体合作的关键性作用。根据近年来各海外安保供给主体参与海外安保的实践,我们可以刻画出多元供给主体在应对各类海外安全威胁中的印迹,并且勾勒出多元主体在海外安保供给体系中的职能和定位(详见表2)。

  

   (一)政府机构负责全过程的职能范围内的政策制定和特定任务

  

   第一,外交部主要提供预防型和应急型海外安保。一是政策制定和预防预警,外交部负责领事保护和协助政策的制定,发布领事保护和协助预警信息,进行预防宣传。二是海外安全危机应对和协调。海外安全危机的涉外处理如撤侨等均有外交部的参与。新冠肺炎疫情危机发生后,外交部分别成立了应对疫情工作领导小组和防范境外疫情输入风险应急中心,负责收集和分析各类信息数据,沟通协调国外政府和国内各职能部门及地方政府,联络指导各驻外使领馆,同时开展境外海外公民安全维护和防控疫情输入工作。

  

   第二,商务部是预防型海外安保的重要供给主体,同时协助提供应急型海外安保。商务部对外投资和经济合作司负责境外企业和对外投资的安全管理,指导企业防范和应对各类境外安全风险,协助处置各类突发安全事件。一是建立境外投资企业、投资项目、“对外工程承包人员”和“劳务输出人员”数据库,统计海外企业、海外劳工以及海外投资的总体信息。二是制定针对海外企业的预防预警和风险管理政策,包括对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度以及《境外中资企业机构和人员安全管理指南》。

  

  

  

   第三,公安部主要在反恐、打击海盗和其他犯罪行为等方面提供预防型和震慑型海外安保。一是反恐合作。公安部门一方面以打击境外“东突”恐怖势力为重点,持续推动中国与周边国家及重点国家的反恐合作,加强涉恐情报信息交流,巩固和完善双边反恐合作机制建设;另一方面,深入参与国际刑警组织、上海合作组织、中国与东盟执法安全部长级对话等多边反恐机制。(33)二是打击犯罪行为。公安部不仅通过各种多边和双边机制加强打击犯罪行为的警务协作,而且通过和东道国当地警务部门建立信息共享机制、开展联合巡逻、派遣警务联络官等方式加强安保合作。例如,湄公河流域执法安全合作已从联合巡航发展为综合执法合作模式,从单一合作领域拓展到打击非法出入境、拐卖人口、网络犯罪等新的合作领域。(34)

  

   (二)中国的军事力量提供重要但有限的震慑型和应急型海外安保

  

   海外利益保护日益成为中国军事力量的主要任务之一。(35)中国的军事力量在境外主要担负非战争军事行动任务,其力量有限地或选择性地投射到中亚、东南亚和非洲等地区。

  

   第一,在震慑型海外安保中让威胁制造者放弃行动,同时消解海外公民的恐惧情绪,包括参加维和行动、反恐联演、军舰巡航、驻外保障基地建设等。在参加维和行动方面,据《中国军队参加联合国维和行动30年》白皮书统计,中国是安理会常任理事国中的第一大出兵国,先后参加了25项维和行动,累计派出维和官兵4万余人次。(36)维和行动的任务和功能已从最初相对单一的在“发生冲突后的国家”监督停火、隔离冲突和监督撤军等,发展到后来的监督选举、保护平民、人道主义援助等综合性的多层面行动。在反恐合作方面,中国人民解放军和武警部队与白俄罗斯、印度和巴基斯坦等国开展了近二十次的双边反恐联演联训活动,积极参与上海合作组织联合反恐军事演习。在军舰巡航方面,中国海军自2008年开始赴亚丁湾和索马里护航,保护国际重要贸易航道的安全。护航的主要任务是保护该海域的中国船舶及人员的安全,保护世界粮食计划署等国际组织运送人道主义物资船舶的安全,并尽可能为该海域的外国船舶提供安全掩护,在必要时参与人道主义救援行动。在驻外保障基地建设方面,2017年8月,中国人民解放军驻吉布提保障基地正式投入使用以来,已经为多个批次护航编队保障维修器材,为百余名护航官兵提供医疗保障服务,并同外军开展联合医疗救援演练等活动。(37)

  

   第二,在国际救援、护侨撤侨等应急型海外安保中担负物资运输、人员撤离等特定行动任务。在国际救援方面,中国人民解放军积极派遣专业救援力量赴受灾国救援减灾,提供救援物资和医疗救助,组织或参加马航MH370失联航班搜救、抗击西非埃博拉疫情、尼泊尔抗震救灾等多项行动。在护侨撤侨方面,中国海军和空军都参与救援行动,将处于海外危机中的中国公民直接撤回国内或暂避安全地点。2011年的利比亚撤侨是中国首次使用军事力量即护卫舰和远程军用运输机协助撤侨,2015年也门撤侨是中国海军首次协助撤侨。

  

   (三)国际安保公司提供“预防—震慑—应急”相应的各项安保服务

  

   国际安保公司是指在境外提供防御性安保服务的公司,其所提供的服务主要包括风险评估、安全培训、陆上护卫(武装和非武装)和海上武装护卫等。国际安保公司主要应对社会冲突、海盗和其他犯罪活动等有特定威胁指涉对象和范围的安全威胁,提供“预防—震慑—应急”相应的各项安保服务。

  

   国际安保公司可以识别和评估安全威胁,并制定风险评估和安全管理方案,运用防爆安检系统、入侵报警系统、视频监控系统、报警信号传输系统等技术、设备以及(非)武装巡逻等行动进行震慑,防止威胁升级为安全事件。在发生危机时,安保专业人员可以进行对抗或安排撤离,从而保护企业资产和员工安全。另外,国际安保公司还可以提供情报支持、官方沟融、调查谈判、赎金交付、人质解救和危机恢复等服务。

  

   21世纪初,“走出去”的中国海外企业通常雇佣西方或东道国本地的安保公司来保护企业财产和员工安全。例如,在高风险地区具有众多项目的中国石油天然气集团有限公司(中石油)雇佣杰富仕(G4S)等国际安保公司和本地安保公司来保护海外项目。近年来,随着中国国际安保的兴起和发展,中石油也开始聘请德威等中国安保公司。从2003年起,中国国际安保公司开始走向海外,现已有三十余家走出国门,2017年海外营业额约10亿元人民币。(38)目前,中国国际安保公司在国际化、属地化和专业化等方面与西方安保公司还存在一定差距。

  

   (四)社会组织在预防型和应急型海外安保中提供协助

  

   相比于其他海外安保供给主体,社会组织如华侨华人社团和商会可以凭借语言文化和社会关系等方面的优势,在信息搜集、情报分析、威胁预警和护侨撤侨等安保行动中发挥辅助作用。(39)目前,“受冲突影响和高风险区域”的民间商会逐步将安保救援作为公共服务的重点内容之一。例如,安保救援是中非民间商会的六大公共服务平台之一。(40)又如,南非华人警民合作中心多次配合南非当地警方打击针对侨胞的违法犯罪活动,并在南非建立了十余家省级中心,成为南非执法部门和华人社区之间的重要桥梁。(41)

  

新冠肺炎疫情增强了华人华侨的凝聚力,也深化了其在海外安保中的杠杆作用。华人华侨社团和海外公民一起,通过抵制反华种族主义游行、筹措物资、侨胞互助等形式抗疫,同时积极与当地社区共同抗疫,践行社会责任。他们在疫情期间的一系列团结互助行为,既努力保护了海外公民健康安全,消解海外公民恐慌,也展示了良好形象,与“污名化”中国的言行抗争,有利于建设良好的社区关系。(42) (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际安全研究 2022年第01期

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