王梦婷 余潇枫:“预防—震慑—应急”一体化:中国海外安保供给模式新探

选择字号:   本文共阅读 250 次 更新时间:2022-07-03 13:38:36

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王梦婷   余潇枫  
个别国家甚至出现针对中国人的“恶意执法”行动。(22)现有威胁和新威胁相互叠加,使得中国的海外机构、企业和公民面临更加恶劣的处境,焦虑、恐慌等主观“不安全”也在海外公民和企业中蔓延。

  

   舆情和社情等信息的收集、风险评估和安全培训等预防预警措施,是海外企业和员工提高安全防范意识和安保能力的基础,也是应对因疫情的负面舆情而复杂化的安全威胁的最优方式。中国政府主导的海外安保供给体系在应急处置方面具有无可替代的制度优势,但相比应急处置机制,该体系在预防预警方面仍较为薄弱。一方面,外交部和商务部等各部委都有自己的预防预警和信息通报机制,但是缺乏信息的有效整合与风险标准的统一制定,信息及时共享共商等也有待加强;(23)另一方面,海外企业尤其是中小型企业由于资金和人力的限制,往往没有进行项目的专项安全培训和风险评估,也没有建立起常态化的预防预警机制。

  

   第四,安保行为体面临疫情常态化背景下的保障对象与自身安全的双重考验,原有安保供给体系的效用减弱,专业知识和技术运用有待加强。

  

   新冠肺炎疫情打破了原有的海外安保常态,人力和物力资源的紧张致使安保供给体系难以提供及时有效的安保服务。首先,海外企业同时面临保障生产经营可持续和维护员工身心健康及安全的考验。新冠肺炎疫情直接导致中国与海外的人员、物资和资本流动受阻,尤其是劳动密集型的基础设施项目不得不停滞或延后,从而可能面临未能按期施工或者竣工导致的合同违约索赔难题。而这些项目往往位于东南亚、南亚、中亚和非洲等医疗条件薄弱的地区,海外企业既要保障生产经营的可持续性,又要维护员工的身心健康和安全。其次,各个层次的海外安保行为体,上至驻外机构人员下至一线安保人员都面临自身易感染的高风险和不断增大的安保需求压力,加之保障措施与条件一时难以到位与完善,而停航、封闭边境、全球旅行限制等措施又使海外安保人员的定期轮换难以实现。

  

   在新冠肺炎疫情期间,公共卫生知识的普及、卫生专家的指导以及信息技术的运用,为安保行为体和企业应对疫情提供了强有力的支持。而在疫情常态化的背景下,无论是正常生产经营的保障还是各类安全威胁的应对,均需要专业知识、信息技术和安防技术的综合运用,尤其是结合大数据,建立反应灵敏的信息收集传达机制以及细致全覆盖的数据库和安全网。

  

   面对新冠肺炎疫情带来的公共卫生安全危机,政府主导的现有供给体系有着决策快与联动好的制度优势。中央政府迅速建立起政府间的应急联动机制,积极调动物质资源和专业人员,使海外公共卫生安全保障机制得到加强,海外公民的健康安全也基本得到保障。疫情后恶化的安全局势,又让海外公民产生了不可预测的特定“安全真空”的“情境压力”,境外企业则持续担负既要确保运营、抵御疫情,又要防控意外安全事件的“责任压力”,对于海外安保供给体系中的多元行为体合作、国际安全合作、预防预警能力以及知识技术的运用等提出了更高要求。由此,如何完善海外安保供给体系以应对后疫情时代的挑战,维护海外企业和公民的安全,成为总体国家安全治理不得不重视的紧迫性议题。

  

   二 总体国家安全观和海外安保的“阶段—类型”阐析

  

   提升海外安保能力、有效保障海外利益安全,这是维护总体国家安全的题中之意。在后疫情时代,中国更需要坚持系统思维,构建大安全格局,以高水平安全保障高质量发展,(24)特别是在“一带一路”建设中“要加强海外利益保护、国际反恐、安全保障等机制的协同协作”。(25)

  

   (一)总体国家安全观是完善海外安保供给体系的指南

  

   海外安保供给体系建构的关键在于统筹国内安全与国际安全、统筹安全与发展,海外安保供给政策的制定和实施需要统合国家和社会,东道国和国籍国,国内、区域和国际等多重复杂的关系,进行多层次和多尺度的安全治理。首先,海外安保对象既包括国家驻外机构和国有企业,又包括私营企业和公民,既关涉国籍国的国家安全,又关涉社会安全。其次,在安全场域中,海外安保是在东道国维护国籍国的公民和企业的生命和财产安全,既关涉东道国的安全治理,又关涉国籍国的安全治理。最后,海外安保面临的安全威胁既包括社会冲突、犯罪活动等东道国国内安全威胁,还包括恐怖主义和海盗等地区和国际安全威胁,即同时关涉东道国国内安全治理和区域及国际安全治理。国籍国的海外安保政策对于东道国、区域乃至国际安全有着“正外部性”和“负外部性”,适当的安保服务有助于东道国、区域乃至国际的安全治理,不当的安保行为也有可能危害东道国国家主权,进一步恶化东道国、区域乃至国际安全状况。新冠肺炎疫情及其政治化,更是加剧了中国外部环境的复杂性和不确定性,也使得海外安保统筹多重关系以及进行多层次和多尺度安全治理的难度急剧上升。

  

   以人民安全为宗旨的总体国家安全观,勾画出新时代维护国家安全的整体布局,凸显中国领导人对安全现实作“全景式”的思考与研判。中国由中共中央统一领导和指挥,数十个成员单位组成的“联防联控机制”高效应对了新冠肺炎疫情,这是对总体国家安全观的全面落实与安全维护“一体化”实践的最优示范。(26)由此,总体国家安全观应是后疫情时代完善海外安保供给体系的行动指南。作为一个新时期极具中国特色的价值理念,总体国家安全观强调“外部安全和内部安全,国土安全和国民安全,传统安全和非传统安全,发展问题和安全问题,自身安全和共同安全”的有机统一。(27)“国家安全”的前置词“总体”,体现了安全治理在价值取向上的整体性、互动性与共享性,共同、综合、合作、可持续安全是总体国家安全观的应有之义。中国作为新型开放性大国,初步建构了以政府为主导的海外安保供给体系,取得了令人瞩目的成效,但在应对疫情常态化所带来的全方位挑战中,这一模式仍需进一步完善,需要以总体国家安全观为指导,探究更具整合性和韧性的海外安保供给体系。

  

   (二)海外安保的“阶段—类型”阐析

  

   海外安保供给体系既要满足日益扩大的海外安保需求,又要符合总体国家安全观理念所体现的整体性、互动性与共享性。这就需要深入分析海外安保类型和海外安保供给主体的职能,探究供给主体间的互动,从而在总体上推进海外安保供给体系的完善。

  

   剖析安全内涵是探究海外安保类型的前提。巴里·布赞(Barry Buzan)和琳娜·汉森(Lene Hansen)认为,风险、威胁和危机等概念可视作安全的“竞争性概念”(oppositional concepts)。(28)这是对安全有重要意义的再认识,但这个概念还可以再扩展。事实上,安全的“竞争性概念”还应包括主观上的焦虑、恐惧和恐慌,这些概念在一定程度和范围内与安全概念相互竞争甚至可以相互替换。这就意味着,可以通过风险、威胁、危机以及焦虑、恐惧和恐慌等概念来重新思考海外安保的内涵和类型。张海波、童星等根据风险、灾害(突发事件)、危机将公共安全治理分为风险治理、应急管理和危机治理,(29)埃尔克·克劳曼(Elke Krauman)将安全分为“没有威胁”(absence of a threat)、“威胁的暂停”(suspension of a threat)、“在威胁中生存”(survival of a threat)等三个阶段,并提出“预防”(prevention)、“威慑”(deterrence)和“保护”(protection)等相对应的三种安全维护机制。(30)但是,上述分类只是考虑了客观威胁,而忽略了主观层面和主体间的维度。(31)笔者借鉴已有的安全治理研究,结合海外安保实践及新冠肺炎疫情带来的安全威胁新变化,基于安保的阶段性目标区分海外安保的类型,增加安全分析的“主观—主体间”维度,从“客观—主观—主体间”三维度分析海外安保作为一个有机过程展开的内涵。“阶段—类型”是基于一体化的考虑,把“阶段”和“类型”整合起来分析,形成一个总体性分析框架,从而超越传统危机治理的片面性——或者只考虑危机的阶段,或者只重视危机的不同分类——凸显了海外安保供给模式建构的一体化视角。

  

   从“客观—主观—主体间”三维度来剖析海外安保内涵的关键是阐明和区分相关概念,包括客观层面的风险、威胁和危机,主观层面的焦虑、恐惧和恐慌以及主体间的认知与建构。风险、威胁和危机是客观的不安全现象,它们之间呈逐级递进的关系。风险是现代社会的特征,是普遍性的存在、没有具体指陈,造成伤害的可能性极低;威胁是风险变为现实,且很有可能造成严重伤害;危机是威胁变为现实,且造成严重后果。焦虑、恐惧和恐慌是主观的不安全心理,随着客观的不安全现象而变化。焦虑是关涉普遍性风险的个人情感状态,一般无法完全消解。恐惧是对特定威胁的心理反应,有特定的指涉对象,能够通过消除威胁源而得以消解。恐慌是对于危机的强烈心理反应,使得人们无法思考和应对,而出于本能地战斗或逃跑。另外,主体间的认知与建构是人们在应对安全威胁时的价值性选择,体现为正向和负向两个方面。主体间的认同与正向建构有助于削弱甚至消减客观的安全威胁或主观恐惧,主体间的负面认知与反向建构则会造成基于敌意的不安全现象,同时恶化安全环境。理想状态的安全是客观无风险,主观无焦虑,主体间有认同与正向建构,但在“风险社会”这一现实语境中只是相对地存在。安全威胁与安全感复合的风险/焦虑—威胁/恐惧—危机/恐慌的升级过程是区分海外安保“阶段—类型”的逻辑起点(详见表1)。

  

  

   海外安保的第一阶段目标是确保“客观上无威胁,主观上无恐惧”,即在风险社会中,人们认识到风险的普遍存在,但它还没有发展为现实的威胁,由此要提供预防型安保,消除威胁的存在条件,将威胁扼杀在摇篮里。但威胁来源往往复杂多样且隐蔽,威胁爆发的时间和地点具有极大的不确定性,如自然灾害、传染病和恐怖袭击等,甚至存在无源头威胁,很难彻底消除。所以,预防型海外安保不仅关涉威胁源的消除,还包括威胁源的识别和评估、威胁预警、安全培训等内容,以消解海外公民的恐惧。识别和评估威胁来源及潜在的攻击者并作出预警,是预防型海外安保的核心环节,也是最为经济和可持续的安保方式。如外交部实时更新的“安全提醒”,为中国企业和公民在出行前了解目的国的安全信息提供重要参考;国际安全咨询和风险管理公司为海外企业和公民制定具有灵活性和个性化的威胁评估以及安保方案;国际安保公司为海外企业员工进行安全培训;海外企业购买政治风险保险、员工绑架险等保险产品进行风险管控;等等。

  

海外安保的第二阶段目标是力保“客观上无危机,主观上无恐慌”,即威胁源已经存在且无法消除,这就需要通过增强安防基础设施、加强安保行动等一系列措施来防止现实的威胁转化为爆发的危机,所采取的安全维护方式是“震慑”。震慑不同于威慑,威慑是传统国家安全战略,通常采用增强实力和能力(如核威慑的方式)震慑潜在攻击者放弃行动,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际安全研究 2022年第01期

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