吴志成 李颖:中美全球治理战略比较

选择字号:   本文共阅读 275 次 更新时间:2022-06-14 10:55:52

进入专题: 全球治理战略     美国优先   共商共建共享     多边主义  

吴志成   李颖  

  

   美国在全球治理中更加偏好单边主义和有选择的多边主义。为了维护美国霸权,奥巴马政府开始调整国际战略。在军事、金融、国际分工、高新技术、能源和战略资源等核心领域,美国主导国际组织和规则的主要形式由开放的“全球模式”转变为半封闭的“俱乐部模式”,由基于多元化的鼓励加入转变为根据美国标准和需要有条件准入。(24)特朗普政府采取单边主义政策,拒绝多边主义与全球主义,退出多个国际协定、条约、组织,对联合国、世界卫生组织多加指责和断供,要求盟友承担更多安全义务,发起“贸易战”。拜登政府继承民主党重视价值观的传统,将民主价值观与外交领导力结合起来,(25)其全球治理战略主要基于与盟国或伙伴的合作,是“有选择的多边主义”。拜登不仅积极修复与盟友的关系,捍卫所谓共同的民主价值观,而且发展小多边机制,寻求组建全球“民主联盟”,举行全球“民主峰会”。美国《临时国家安全战略方针》宣称,“我们的民主联盟使我们能够形成共同战线,形成统一愿景,集中力量,促进高标准,建立有效的国际规则,并要求中国这样的国家承担责任。”(26)拜登与G7合作伙伴发起新的全球基础设施倡议“重建美好世界”(27)其目的在于对冲和遏制中国的“一带一路”建设。

  

   (五)处理国家治理与全球治理关系的态度不同。中国的全球治理战略注重世界的整体性和全球公益,强调从国际与国内两个大局考虑问题,重视国家治理与全球治理的统筹协调。这是中国参与全球治理,乃至中国对外关系的独特模式。中共十八大以来,中国确立了全面参与全球治理和推进国家治理体系与治理能力现代化目标,提出“加强同世界各国交流合作,推动全球治理机制变革”“坚持权利与义务相平衡,积极参与全球经济治理”。(28)中国的发展越来越离不开世界,世界的繁荣也更加需要中国。新冠肺炎疫情的暴发导致各国经济严重下滑,世界经济遭遇二战后最严重的衰退。对此,中国“十四五规划”提出积极构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。中国强调,“在新发展格局下,中国市场潜力将充分激发,为世界各国创造更多需求”“中国开放的大门将进一步敞开,同世界各国共享发展机遇”“中国的对外合作将不断深化,同世界各国实现互利共赢”。(29)这种双循环新发展格局就是中国统筹协调国家治理与全球治理关系的例证。

  

   美国的全球治理战略服从于国家治理需要。随着全球化深入发展,美国发展不平等不平衡问题愈发凸显,GDP在世界经济中的占比不断下降,逆全球化和民粹主义抬头。美国民众呼求政府治理政策转向国内经济社会发展,美国的全球治理战略更加内向化,更加关注本国国内事务。(30)特别是特朗普政府强调“美国优先”,遵循“购买美国货”和“雇用美国人”规则;(31)通过《外国投资风险审查更新法案》和《出口管理改革法》,对外发动“贸易战”,推行经济民族主义和贸易保护主义。拜登政府认识到“外交政策和国内政策之间不再有明显界限”“推进面向中产阶级的外交政策,迫切需要把重点放在国内经济复兴上”,(32)全球治理仍然以国家治理需要为前提。在一定程度上,拜登政府接受了“美国优先”政策,保留了特朗普政府的许多贸易保护措施,继续对来自中国等国家进口商品施加贸易限制。拜登签署的《关于确保未来由美国工人在美国制造的行政令》规定,要最大限度使用由美国工人在美国生产的商品、产品和材料以及提供的服务,提高终端产品和建筑材料国产含量要求的数值门槛,加大对国产终端产品和国产建筑材料的价格优惠。(33)为了加强国内重建,拜登政府减少对外干预,完成从阿富汗撤军,引发地区局势动荡。

  

   二、中美全球治理战略差异产生的原因

  

   中美不同的思想文化背景、历史传统、现实目标和国家实力导致了两国全球治理战略的巨大差异。

  

   (一)思想文化背景。和平、和睦、和谐是中华民族5000多年来一直追求和传承的理念,中华民族的血液中没有侵略他人、称王称霸的基因。(34)自古以来,中国就主张“以和为贵”,追求“国泰民安”“天下太平”,形成了“和而不同”的文明观、“协和万邦”的国际观以及“和合共生”的交往观。“协和万邦”的国际观主张不同国家和睦相处、和谐发展、和衷共济。“和合共生”就是要处理好共生性与矛盾性的关系,强调包容、多元和互补,努力使各方的“共生”都有舒适度、满意度。(35)中华文明崇尚天人合一、道法自然,追求人与自然和谐共生。(36)只有这样才能避免文明冲突,实现文明和谐,达到“美美与共,天下大同”的理想状态。中华文化的这些优秀传统和治理理念深刻影响着中国的全球治理战略,和平共处五项基本原则、坚持走和平发展道路、强调人与自然和谐相处、共商共建共享、构建人类命运共同体等都是和合文化在中国全球治理战略和实践行动中的具体表现。

  

   “美国例外论”是美国全球治理战略的重要思想来源,广泛存在于两党政府执政理念中,决定美国如何定义和追求利益,也常常被用来动员整个国家支持参与全球事务。(37)特朗普曾表示,“我们并非试图将自己的生活方式强加于任何人,而是让它成为每个人都能效仿的榜样”。(38)拜登政府致力重塑美国榜样,强调“美国将再次不仅以我们的力量为榜样,而且以我们的力量为榜样来领导世界”。(39)在这一思想的指导下,尽管美国主导建设了多边秩序,但是保留了单边行动“权利”,包括在海外无限使用权力和在国际规范领域内的“豁免主义”。“美国例外论”包含“正义”与“邪恶”的二元绝对对立,(40)也贯穿着长期惯套的霸权逻辑和双重标准。根据这一思想,美国自我标榜为“正义”化身,永远代表“正确”一方。与美国基本制度、理念不同的国家都会对美国产生威胁,是“邪恶”的力量。一个与美国一样的世界,才能保证美国真正的安全。由此,美国追求对其他国家政治、经济、文化的同化,甚至为此经常使用武力或以武力相威胁。“美国例外论”也为美国对外干涉行为正名,赋予其合法性与正当性。美国在海外使用权力完全自我合法化,不需要诉诸他人的观点或者利益,也不允许自己所标榜的目标受到外部约束,(41)力求使自身免受其所创造的一些多边工具在国内造成的负面影响。可以说,只要美国仍然是超级大国,就会坚持其外交和国家安全政策的行动自由,就会要求其他国家屈从于多方面限制。(42)

  

   (二)参与全球治理的目标。参与全球治理目标是对全球治理要达到的目的和结果的主观设想,是全球治理战略的重要组成部分,也为全球治理战略其他组成部分指明方向。中国参与全球治理以实现中华民族伟大复兴中国梦和推动构建人类命运共同体为主要目标,既为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴,也为人类进步事业作出贡献。这两大战略目标要求中国统筹好国家治理与全球治理,把国家利益与人类共同利益结合起来,秉持共商共建共享原则,坚持真正的多边主义,推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。美国参与全球治理的总体目标是护持美国的全球霸权。这种目标要求美国在政治、经济、金融、军事、国际分工、高新技术、能源等核心领域治理中占据绝对主导地位,掌握规则制定权。就其本质而言,与其说美国关注的是全球治理,不如说是治理全球,(43)借助全球治理实现自己的霸权和主导目的。因此,在参与全球治理过程中,单边主义常常成为美国实现全球治理目的的重要手段。

  

   (三)参与全球治理的经历。中国参与全球治理经历了从局外、边缘向融入、引领的转变。新中国成立初期,中国不仅被孤立和排斥在西方创设的国际经济制度之外,而且在联合国的合法席位长期被台湾当局占据,中国客观上处于国际体系和全球治理的边缘位置。改革开放以来,随着在国际货币基金组织、世界银行席位的恢复以及加入世界贸易组织,中国开始积极参与全球经济治理进程。尤其是新世纪以来,随着中国综合实力的提升和全球性问题的凸显,中国在全球治理中的角色逐渐向促进者、贡献者转变,日益走近世界舞台中心。2008年中国成为二十国集团的正式成员,与其他新兴经济体及广大发展中国家共同推动全球金融体系改革。2013年提出“一带一路”倡议,成立亚洲基础设施投资银行。随着全球经济治理机制改革方案落实,中国在世界银行的投票权从2.77%提升至4.42%,在国际货币基金组织的份额从3.72%提升至6.39%,成为两个国际组织的第三大股东国,(44)在全球经济治理中话语权得到提升。从边缘走近中心的变化使中国深刻认识到全球治理体系的不平等不合理及其改革的必要性,进而发挥负责任大国作用,不断贡献力量和智慧。

  

   美国对全球治理的参与经历了从排斥、质疑到参与并主导的过程。(45)第一次世界大战后期,美国总统伍德罗·威尔逊提出“十四点计划”,倡导成立国际联盟,促进国际合作,实现世界和平和安全。但是,外交的孤立主义传统和保存自身实力的现实考量使得美国最后没有加入国际联盟。二战后,美国吸取两次世界大战的经验教训,打破孤立主义传统,开始积极参与全球事务管理,与其他主要战胜国共同制定国际制度。美国两党就国际主义达成共识,相信美国可以通过领导秩序并与世界主要地区进行深度接触来最大程度地促进其经济、政治和安全利益。(46)1945年,联合国、世界银行、国际货币基金组织等主要国际机构成立。美国凭借强大的经济和军事实力掌握着国际规则的制定权和重要国际治理机构的话语权、决策权,在许多领域处于主导地位。现有大多数国际机制或制度主要体现美国的商业和文化观念,反映美国式的政体结构和组织原则。(47)由于国际制度具有非中性属性,通过国际制度的主导地位能够实现自身利益最大化,因此美国始终致力于维护自身在全球治理机制中的主导地位。

  

   (四)国家实力与全球影响力。国家实力是影响一国参与全球治理的关键因素,主要包括硬实力和软实力。改革开放以来,中国发展取得巨大成就,成为世界第二大经济体,在经济、安全、气候、卫生等领域提供更多国际公共产品。但是,中国“仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”“世界最大发展中国家的国际地位没有变”。(48)就目前现状看,中国参与全球治理的硬能力还相对欠缺、软硬能力发展不平衡、在全球治理中的主导和引领能力不足等,已经成为中国全球治理能力建设的明显制约。(49)因此,中国强调在全球治理中承担与自身能力相当的治理责任,既要积极参与全球治理,主动承担国际责任,但也要尽力而为、量力而行。(50)

  

随着整体实力和全球影响力的相对下降,美国参与全球治理的能力与责任、收益与成本之间的张力日益扩大。1945年美国GDP占世界的56%,凭借超强的综合国力,美国在很长一段时期承担着大部分全球治理责任,提供大量国际公共产品,建立了自由主义国际秩序,也由此获得美元霸权、军事同盟体系和压倒性的经济优势地位。这些优势不仅帮助美国收回提供公共产品的成本,还积累了其他地位优势。(51)但是,随着美国获得的边际收益递减,美国GDP在世界经济中的占比不断下降,难以满足维护自由主义国际秩序的庞大成本,参与全球治理的能力和意愿减弱。新兴经济体的崛起对现有全球治理体系提出改革要求并开始创建新的全球治理机制,美国通过主导规则制定获得最大相对收益的难度加大。为降低庞大且掣肘的多边机制管控成本,从奥巴马政府开始就不断调整全球战略,增加中国等新兴国家在规则体系中的获益难度,设法约束其发展势头。特朗普政府更是在“美国优先”理念指导下奉行交易型外交政策,并将美国利益置于首要位置。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 现代国际关系,2021(10):1-9

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