王锡锌:行政机关处理个人信息活动的合法性分析框架

选择字号:   本文共阅读 958 次 更新时间:2022-06-03 17:43:14

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​王锡锌  
无法责令其停业。“巨额罚款”被认为是《个人信息保护法》的“牙齿”,但这一责任形式对行政机关意义不大。根据行政处罚法的规定,罚款上缴国库;而国家机关的经费正是由国库来支付的。包括“黑名单”在内的信用惩戒机制,也很难适用于国家机关。至于民事侵权赔偿责任机制,考虑到国家机关处理个人信息活动的权力基础是法定的职权职责,如果违法侵害个人信息权益,应当适用特别的侵权赔偿责任制度,即国家赔偿制度。

   从行政法上的法律责任体系看,行政违法行为的法律责任,包括行政内部责任、行政外部责任、侵权赔偿责任。行政机关履行法定职责处理个人信息的行为,属于行政行为,同样应当纳入行政法律责任的体系,这既是行政法治原则的基本要求,也是《个人信息保护法》所规定的规范个人信息处理活动、保护个人信息权益的目标所在。建构和完善行政机关处理个人信息行为的法律责任体系,是个人信息保护法领域的一个有待解决的重大命题。

   (一)内部法律责任机制

   《个人信息保护法》第68条规定:“国家机关不履行本法规定的个人信息保护义务的,由其上级机关或者履行个人信息保护职责的部门责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这一规定设计了专门的内部法律责任机制。但这一机制存在比较明显的问题。首先,“不履行本法规定的个人信息保护义务”这一表述,范围不清晰,也不能覆盖“违法处理个人信息”的范围。其次,对违法处理个人信息的行为,法律规定由上级机关或者履行个人信息保护职责的部门责令改正,但规定由上级机关责令改正,是基于层级监督权;而由履行个人信息保护职责的部门责令改正,是基于个人信息处理监管权。将二者并列,逻辑上存在问题,实践中也难以协调两种监督的关系。第三,程序如何启动?个人如何参与到这一过程中?需要注意的是,《个人信息保护法》所规定的上述内部责任,并不能排除行政机关为履行法定职责处理个人信息行为可能导致的其他法定责任。例如,如果个人认为行政机关违法处理其个人信息,侵害个人信息权益,可以请求负有个人信息保护职责的部门进行监督;如果对后者的处理结果不服,可以申请行政复议或提起行政诉讼。

   (二)行政复议与行政诉讼

   如果个人认为行政机关为履行法定职责处理个人信息的行为违法,是否可以针对该行为申请行政复议或提起行政诉讼?从理论上讲,行政机关处理个人信息的行为构成一个独立的法律行为,因此个人可以根据行政复议法、行政诉讼法等规定寻求救济。但是,从行政活动实践看,需要将行政机关在个人信息保护法意义上的处理个人信息行为与其他法律规定的行政行为相结合进行分析,从而判定处理个人信息行为的可诉性。这里的关键问题是行政机关处理个人信息行为是否具有独立性、最终性。

   根据独立性标准,可以将行政机关处理个人信息的行为分为独立的个人信息处理行为和行政行为的“过程性行为”。所谓独立的行为,是指行政机关处理个人信息的行为,其本身即构成一个独立的法律行为。例如,行政机关对个人的信用评级,疾控机构对个人健康风险信息的自动化处理决定(如“健康宝”弹窗),行政机关对个人违法信息的公示或对行政处罚决定的公开等行为;这些既是行政机关处理个人信息的行为,但同时也构成独立的行政决定,并直接对个人的权利和义务产生影响。这些处理个人信息的行政行为,应当具有可诉性。

   在很多情形下,行政机关处理个人信息,是在行政机关的监管、执法行为中发生的;处理个人信息本身就是其他行政行为过程中的阶段、环节。例如,在疫情防控中,为了作出对个人是否需要采取隔离措施的决定,自然需要对个人信息进行处理,此时个人信息处理是作出行政决定的过程性、阶段性的行为;同样,在实施行政处罚程序中,对个人信息的处理,与处罚程序中的调查、取证这一过程相重叠。处理个人信息的行为在处罚程序中表现为调查取证的程序行为,而且往往表现为事实行为而非法律行为。从行政效率、行政行为的连续性以及行政行为司法审查的“成熟性”(ripeness)等因素考虑,对行政行为过程中阶段性、过程性的行为,法院通常持一种非常谨慎的态度。对于作为行政行为阶段的个人信息处理行为,个人可以在行政行为决定作出后,以行政程序违法为由提起撤销之诉,或者直接针对处理个人信息的行为提起确认违法之诉。

   (三)国家赔偿责任

   行政机关处理个人信息行为侵害个人合法权益,完全可能满足《国家赔偿法》意义上的侵权赔偿责任要件,此时应适用行政赔偿制度。行政机关处理个人信息行为可能侵害的合法权益,既包括《民法典》《个人信息保护法》所规定的个人信息权益,也包括其他合法权益。例如,行政机关处理个人信息错误,导致个人福利受克减,或者导致个人失去准入资格;这些都会侵害个人的人身权、财产权等合法权益。

   (四)宪法责任

   具体行政行为一般不会产生直接的宪法责任,而是通过法律责任间接保障宪法实施。由于个人信息权益包含了宪法上的平等权、人格尊严、通信秘密、安全等法益,故行政机关履行法定职责处理个人信息的行为,可能间接触发宪法上的责任。这主要包括作为行政机关处理个人信息活动“权责基础”的法规范存在合法性、合宪性问题的情形。在这种情况下,行政机关处理个人信息的法规范基础本身可能遭遇合法性、合宪性挑战,因此引发宪法性的责任。例如,全国人大常委会法工委2021 年备案审查工作报告中披露的“强制亲子鉴定”违宪案例,就属于这种情形。行政机关依照地方性法规对个人进行强制亲子鉴定,违反了法律保留原则,也与宪法上的人格尊严条款相违背,存在合法性和合宪性的双重问题。在这种情况下,从形式上看,行政机关虽然具有处理个人信息的法定权责基础,但规定权责基础的法律规范本身存在合法、合宪问题。对设定行政机关处理个人信息权责基础的法律规范进行合法性与合宪性审查,这是未来个人信息保护领域的一个重要机制。随着数字技术与国家权力的深度结合,宪法责任的维度对于控制“监控技术”和“数据权力”的滥用,将具有越来越重要的意义。

   七、结论及讨论

   《个人信息保护法》围绕“个人信息权益”这一框架性法益,建构了个人信息保护的基本框架。这一框架性立法特性,一方面表明《个人信息保护法》作为个人信息保护“基本法”的地位;另一方面,框架性立法也表明《个人信息保护法》并没有全方位解决个人信息保护的问题。在这个意义上,“基本法”的定位既表明该法的重要性,又表明了该法的有限性。将国家机关处理个人信息的活动置于这个“基本法”框架中,可以更清楚地观察到《个人信息保护法》的意义及其局限。

   从基本法的定位、功能看,《个人信息保护法》虽然是以非国家机关处理个人信息的活动为主要场景设置而展开的规则建构,但该法所确立的保障个人信息权益、规范个人信息处理活动的基本原则和逻辑,对国家机关处理个人信息的活动同样是适用的。这一点,在立法中也已作出明确的表达。

   但是,国家机关处理个人信息的活动,与私人组织和机构处理个人信息的活动毕竟存在巨大差别,最重要的就是处理个人信息的“权力性质”差异。国家机关处理个人信息,既是实现其职能、履行其职责的需要,也是其行使权力的逻辑结果。在宪法和组织法上,不同的国家机关,主要就是按照“权力性质”而设定的。例如,全国人大和地方各级人大是立法机关、权力机关;中央和地方各级人民政府是行政机关,是权力机关的执行机关;司法机关行使司法权;监察机关行使监察权;等等。从宪法和行政法角度看,不同性质的权力行使活动受到相应的专门法律调整。因此,从“权力”这一角度看,不同国家机关处理个人信息的活动,必然受到相应的、专门的法律的调整。例如,司法机关在刑事司法过程中行使的侦查权、检察权、审判权,都会涉及到对个人信息处理的活动;调整这些活动的专门立法就是法院组织法、检察院组织法、刑事诉讼法等法律。在“行政国家”背景中,行政机关是职责最广泛、职权最宽泛、职能最复杂的国家机关。随着“行政国”与“信息国”的融合,数字化行政已成为政府治理的重要工具,这对个人信息保护提出了大量新问题。从理论上讲,政府是个人信息保护义务的主体;但在现实中,政府也是个人信息最大的处理者和风险源。如何协调政府作为个人信息“保护者”和“处理者”的角色?如何克服个人信息国家保护的“悖论”?回答上述问题,仍需回到行政法治原则的逻辑起点。本文围绕行政机关处理个人信息活动的高权性、行政性、强制性等特性,探讨对行政机关处理个人信息的合法性控制机制,这有助于在现有法律框架下发展约束行政机关处理个人信息行为的可适用技术。但是,面向“数字化行政”的现实问题,根据《个人信息保护法》所建构的基本框架,尽快制定调整行政机关处理个人信息活动的专门立法,应是当前我国“数字法治政府”建设的一项紧迫课题。

  

   王锡锌,北京大学法学院教授,法学博士。

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文章来源:《比较法研究》2022年第3期

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