闫晴:成员国对国际组织不法行为的责任

选择字号:   本文共阅读 61 次 更新时间:2022-05-31 09:34:48

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闫晴  

   内容提要:国际组织数量、范围及其影响力的迅猛增加,极大地提高了自身从事影响国家和个人利益的行为的能力。国际组织法律人格要求国际组织应当对其国际不法行为承担责任,成员国原则上不需要承担责任。司法案例中对该问题的解决需要很好地平衡“保护国际组织的自主性”和“第三方的权利”两种政策性关切。在这方面国际法并没有统一可适用的规则,国际法委员会编纂的《国际组织责任草案》规定了成员国应当承担责任的例外情形。只要国际组织内部相关的责任机制发展不充分,实践中第三方会继续要求成员国承担责任,这对成员国不公并会间接削弱国际组织的自主性。为此,应当完善国际组织责任的救济机制。

   关 键 词:法律人格  成员国责任  国际组织  国际组织责任草案

  

   一、引言

  

   国际组织数量、范围及其影响力的迅猛增加,极大地提高了自身从事影响国家和个人利益的行为的能力,包括从事不法行为的能力。常设国际法院在“霍茹夫工厂案”的判决中指出,作为一般法律原则,违反一项约定会涉及一项以适当形式作出赔偿的义务。①国际法委员会在2011年二读通过《国际组织责任草案》,明确每个国际组织的国际不法行为导致该组织的国际责任。②该草案对习惯法上的某些责任原则进行了编撰,同时建议更多新颖的原则,确定了国际组织责任的基本框架。

   本文不是要对国际组织责任草案进行详尽的讨论,而是专注于某一特定的问题:成员国对国际组织不法行为是否承担责任。《国际组织责任草案》第五部分规定了相关规则,有些源自于现有国际组织的实践;但总体来看,这方面的实践显著不足。在缺乏权威性案例的情形下,学者们往往援引政策原因支持他们的观点,特别是考虑到第三方的权利:主要的关切在于国际组织可能未提供任何程序使第三方得到赔偿;或者在于即使国际组织存在相关的法律程序,第三方仍可能因国际组织缺乏足够资金无法作出有效赔偿而受损。因此,遭受国际组织违法行为侵害的第三方,即国际组织的债权人试图“刺破组织的面纱”,要求成员国承担责任。如果将国际组织看作区别于成员国的独立实体,就不会得出成员国应当承担责任的结论,这似乎与国际组织的独立人格冲突。成员国责任也不可避免地带来成员国对国际组织事务的过度干预,损害国际组织的自主性和职能的发挥。特别是当今世界存在诸多跨境和全球性问题,例如目前的新冠病毒大流行、近年来的埃博拉病毒和反恐问题等都无法由任何一个国家单独解决,而制度化的国际合作在一定程度上符合国际社会的共同利益。成员国通过国际组织解决上述棘手的跨境问题和挑战,只有在国际组织享有必要的自主性时才真正有效。③成员国对国际组织的责任问题直接关涉到如何平衡第三方权利救济和国际组织的自主性。

   本文试图从现有的司法实践入手探讨成员国对国际组织不法行为的责任问题。这方面的典型案件包括第三方将成员国和国际组织作为共同被告起诉的“国际锡业理事会案”“西土直升机案”以及受损第三方在地区性人权法院寻求救济的案件,后者以欧洲人权法院“博斯普鲁斯案”为例。上述案件对于如何处理成员国对国际组织行为责任的问题有着积极作用,也为《国际组织责任草案》的相关规则提供一定实践支撑。紧随其后将对《国际组织责任草案》相关规则进行简单地介绍和讨论。尽管《国际组织责任草案》为成员国和国际组织责任承担问题提供了规则指引,但鉴于国际组织相关救济机制的不健全,成员国责任在一定程度上成为国际组织责任救济机制缺失的补充,这对于成员国来说并不公平。文章第三部分建议为保障第三方的权利,应当完善与国际组织责任有关的救济机制。

  

   二、成员国责任与国际组织不法行为

  

   (一)法律人格与国际组织的责任

   国际组织具有独立法律人格的理论被广泛接受。产生人格问题的主要正式场合有:就违反国际法提出求偿的资格、在国际层面缔结有效条约和协议的资格以及在国内法院享有特权与豁免。对于某种类型的国际组织而言,求偿资格已经在“关于为联合国服务而受损害的赔偿问题咨询意见”(“联合国求偿案”)中获得承认。④国际组织具有缔结条约的资格也已经得到承认。⑤国际组织根据相关条约的规定也豁免于各国国内的司法程序,司法实践普遍承认国际组织的豁免权。⑥这种承认反映了国际组织之间、国家和国际组织之间的现有实践。

   国际组织法律人格派生出某些普遍的法律后果:第一,法律人格将组织与其成员区别开来,特别是将组织的权利义务与成员的权利义务分开;第二,国际组织法律人格使得组织可以为了维护其权利而在国际法上提出求偿;第三,法律人格意味着国际组织对其违反国际义务的行为承担责任,前提是组织成员国不应对组织的国际义务负责。⑦总之,法律人格将国际组织与其成员国区别开来,国际组织的行为并非成员国的“集体行为”,应当由国际组织而非成员国对国际组织的不法行为负责。国际组织的法律人格使得国际组织可以向主权国家一样参与国际事务,行使权利和履行相关义务,对自己的行为承担法律后果。承认成员国的责任将与国际组织具有独立的法律人格冲突,并可能导致成员国对于国际组织内部事务的积极干预,进而损害国际组织的独立性,影响国际组织能力和作用的发挥。

   就国际组织的责任而言,独立的法律人格与独立责任之间存在密切关联。这里的问题在于:国际组织的独立责任是否完全排除了组织成员国的责任,特别是为避免第三方的损失,组织的成员国是否需要承担剩余责任或补充责任。“国际锡业理事会案”中英国上诉法庭的诺斯(Nourse)法官指出,“英国法院应当承认国际法上法律人格归属于国际组织并不必然意味着免除成员国的责任义务。……法律人格的归属也可能为其他目的,比较合理的是促使国际组织更好的在国际法和东道国法律体制下履行职能。”⑧国际法学家的著述中,针对成员国的剩余责任(补充责任)设计了两种不同形式以此避免第三方遭受不必要的损失。第一种是成员国承担补充责任,即受害方应首先向国际组织索赔,只有在国际组织无法提供足够的赔偿时,才可向组织的成员提出。⑨国际商会仲裁院在“西土直升机案”的仲裁裁决部分支持了该主张。⑩剩余责任的第二种形式通常指的是“间接责任”,即成员国对组织负责使得组织能够满足其对第三方的义务。如果国际组织财政上无法履行义务,其成员国应该缴纳额外的部分。事实上支持这一主张的学者很少。因为“间接责任”所设定的前提太多。例如,其仅仅涉及到组织无法履行义务的情形,而忽略了组织可能是不愿意履行义务而非履约不能;另外假定所有的问题都是财政问题。(11)

   (二)成员国对国际组织不法行为的责任:案例分析

   理论上,归属于国际组织的国际不法行为会引发组织的法律责任,但实践中国际组织可能缺乏必要的资金,或有管辖权且能够要求国际组织承担责任的执行机制很少。(12)权利受到侵害的第三方往往将国际组织及其成员国作为共同被告起诉,要求成员国对国际组织的不法行为承担共同或剩余责任。地区性人权法院则受理更多以国际组织成员国为被告涉及国际组织行为的案件。

   1.以国际组织及其成员国为被告的案件

   (1)国际锡业理事会案

   1985年国际锡业理事会破产是涉及到成员国应否对国际组织行为承担责任的典型案件,这个案件向国际社会表明,完全存在国际组织破产的可能性,即便是富裕的工业化国家组成的国际组织也不例外。在国际锡业理事会破产后,许多受到影响的第三方密切关注它们与国际锡业理事会及其成员之间的权利义务关系。

   “国际锡业理事会案”的案情基本如下:国际锡业理事会根据《国际锡业协定第六版》于1982年重新成立,成员包括23个国家和欧洲经济共同体。《国际锡业协定第六版》规定国际锡业理事会“应当具有法律人格”,每一成员在该组织中有一个代表,而且理事会的执行主席依照锡业理事会的决议负责该协定的实施和运作。(13)《国际锡业协定第六版》授权锡业理事会通过借款维持缓冲库存来稳定锡的价格。1985年,由于锡业理事会资金不足,无法支付购锡款及偿还银行贷款导致违约发生。于是相关债权人向英国法院提起一系列针对国际锡业理事会及其成员的法律诉讼,这些法律诉讼涉及到国际法的几个基本问题:国际组织的法律人格、国际组织豁免以及成员对第三方的责任问题等。债权人的诉讼请求之一是要求判决国际锡业理事会的成员应对组织的债务负责(“直接诉讼”),但被上诉法庭驳回。(14)

   债权人向英国上议院提起上诉,上诉请求中只包含直接诉讼和任命破产管理人的请求。(15)与国际组织责任密切相关的是“直接诉讼”,即那些针对成员方直接发起的法律程序。与直接诉讼相关的问题具有多面性,既涉及英国法又涉及国际法。债权人对此提出以下主张:第一,作为法律实体,国际锡业理事会不具有区别于其成员的独立法律人格,以其名义缔结的合同事实上是同成员方缔结的。依英国法成员应对国际组织的债务承担共同和各自的责任;第二,依据国际法,成员应当对锡业理事会的债务承担共同和各自的责任,因为主权国家通过条约建立国际组织时并未在条约中拒绝责任;第三,根据《国际锡业协定第六版》规定,锡业理事会作为成员的代理人与第三方缔结合同,成员是负有责任的委托人。

   英国上诉法庭及上议院均认为国际锡业理事会具有国际法律人格,并否认了成员国是国际组织代理人的观点。上诉法庭大部分法官认为锡业理事会成员不应对理事会的债务承担共同责任或第二位责任。科尔(Kerr)法官指出,国内法上不存在成员承担第二位或共同责任的情况,其并不打算在国际法上确立该原则。(16)拉尔夫·吉布森(Ralph Gibson)法官认为,作为一项国际法律原则,不存在此类责任。他指出:“我不能接受这一观点,即仅仅通过考察是否存在一条明确的排除成员责任的规定,就认为国际公法要求或承认国际组织的成员承担责任。……国际组织作为独立法律实体订立合同之后,国际法不应仅因成员资格就将合同责任强加给成员,除非通过对组织文书明示或暗示的条款进行合理的解释后得出成员应当承担直接的第二位责任。”(17)这一观点虽认为组织文书及其解释非常重要,却指出无相反规定的情况下,不能仅仅因成员资格就强加给成员直接的共同和各自责任。诺斯法官则发表不同意见指出,“成立国际组织的众国家的意愿是非常重要的,同时其重要性与第三方对国家意愿知晓的程度相关。”他在考察《国际锡业协定第六版》及其总部协议后得出结论:锡业理事会成员国的意图是成员国应当对该组织义务承担责任。(18)尽管法官意见相左,似乎均一致认可国际组织的组成文件中缔约方的意图很重要,只是在最初的假设上存在分歧:科尔法官和拉尔夫·吉布森法官认为成员国责任必须基于明示或默示的条款,而诺斯法官则认为除非明确排除,否则成员国应当承担责任。上诉法庭最终结论为成员国不需要承担责任。

   英国上议院法官对这些问题的处理主要是以英国国内法为基础。英国法通过明确的法律赋予锡业理事会法人地位。在缺乏明确的议会法律时,作为合同非当事方的成员无须承担责任。基于规范成员国责任的国际法在英国国内法院不能直接适用,上议院判决对国际法的考量因素较少,但其仍指出,无论如何没有国际法规则证明:在不存在放弃此种责任的情况下,组织的成员应对组织的债务承担第二位或共同责任,显然主张责任的一方应证明存在此种规则。(19)

之后,债权人将欧共体理事会和委员会作为被告并将案件提交欧洲法院,要求欧共体作为国际锡业理事会的成员国之一对其债务承担责任。(20)总法务官(Advocate General)根据国际法院在“联合国求偿案”中确定联合国法律人格的标准,对国际锡业理事会进行考察,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《甘肃政法大学学报》2021年第5期

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