周少来 贺凯:协商民主的制度优势:中国共产党与民主党派政党协商的历史经验考察

选择字号:   本文共阅读 218 次 更新时间:2022-05-28 00:05:18

进入专题: 协商民主   政党协商   全过程人民民主  

周少来   贺凯  
这是协商在决策的实施过程之中的体现,也是民主党派参与决策的新形式,成为目前民主党派重点考察调研的前身。

   3.  通过考察调研提出决策参考建议。《意见》明确提出“各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议”。这一时期,各民主党派的调查研究迅猛发展,考察调研从每年一两项发展到每年十余项。考察调研除了邀请相关专家,还会邀请有关部委的领导共同开展考察。如时任农工党中央主席蒋正华带队于1998年8月赴曹妃甸的考察,就有国务院有关部门及相关国企等单位同志参与。实地考察后,农工党中央将《关于河北省京唐港曹妃甸20万吨级进口矿石码头建设项目尽早立项的建议》报中共中央、国务院。在2004年12月,国务院审议并原则通过了包括曹妃甸港区在内的《长江三角洲、珠江三角洲、渤海湾区域沿海港口建设规划》。这一时期,中国共产党不断加强中国特色政党制度建设,通过具体措施及程序,促进了民主党派决策参与,特别是政党协商的制度化、规范化。中国共产党决策议事在这一时期的制度化,如集体领导和个人分工负责制、每年秋季召开中共中央全会、每年3月份召开全国两会、每年年底召开中央经济工作会议,使得民主党派明确了政党协商的周期和重点。

  

  

   二、中国共产党与民主党派政党协商的制度机制

  

   中共十八大以来,政党协商在中央层面保持着高水平发展态势。2012年,中共十八大报告明确指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。2015年1月,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,首次明确提出“政党协商”的概念,并将之列为社会主义协商民主七种形式之首[7](P95)。2015年5月在中央统战工作会议上,习近平总书记从战略高度指出:“我们发展社会主义民主政治、加强社会主义协商民主建设,就是为了发扬民主、集思广益,避免发生大的失误。民主和协商是实现党的领导的重要方式。”[17](P558)会前,中共中央审议通过了《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,把“参加中国共产党领导的政治协商”①列为民主党派的基本职能之一。2015年12月,中共中央办公厅专门印发《关于加强政党协商的实施意见》,明确了政党协商的定位、内容、形式、程序、保障机制。2017年,中共十九大报告指出“支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”。2019年9月,习近平总书记强调,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。2020年12月,中共中央发布了修订后的《中国共产党统一战线工作条例》,再次以党内法规的形式明确政党协商的内容和总体要求。

   按照《关于加强政党协商的实施意见》,中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容包括“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件;宪法的修改建议,有关重要法律的制定、修改建议;国家领导人建议人选;国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况;关系改革发展稳定等重要问题;统一战线和多党合作的重大问题;其他需要协商的重要问题”,都是具有根本性、全局性、战略性的重大问题。

   会议协商方面,中共十八大以来,政党协商会议召开了170余次[18](P22)(截至2021年6月),这些会议有以下几种形式:一是一般每年有五次专题协商座谈会,包括农历春节前中共中央总书记主持召开座谈会,同党外人士共迎新春,一位民主党派中央主席作为代表发言,中共中央总书记作重要讲话;全国两会前总理主持召开座谈会,就《政府工作报告(征求意见稿)》听取党外人士意见建议;7月中共中央总书记主持召开座谈会,就上半年经济形势和下半年经济工作听取意见建议;8月或9月中共中央总书记主持召开座谈会,就中共中央全会文件或全国代表大会报告(征求意见稿)听取意见建议;12月中共中央总书记主持召开座谈会,就当年经济形势和次年经济工作听取意见建议。二是每年有两次调研协商座谈会,由中共中央政治局常委、全国政协主席主持,就民主党派中央的重点考察调研成果进行协商座谈,每次四个民主党派围绕一个主题座谈,有关部门参加。三是每年还有若干次其他协商座谈会,由有关中共中央领导同志或委托中共中央统战部主持召开,传达中央重要会议精神等,听取党外人士的意见建议。另外,在换届年会由中共中央负责同志主持召开人事协商座谈会,就重要人事安排在酝酿阶段进行协商,主要是就国家机构领导人员人选建议名单、全国政协领导人员人选建议名单听取意见。

   约谈协商是中共党委负责同志不定期邀请民主党派负责同志就共同关心的问题开展小范围谈心活动,民主党派主要负责同志约请中共党委负责同志反映情况、沟通意见。[18](P22)一般是全国政协主席或中共中央统战部部长邀请民主党派中央主席、常务副主席交流本党派自身建设中存在的问题以及对中国共产党和国家的工作建议。

   书面协商是中共党委就有关重要文件、重要事项书面征求民主党派的意见建议,民主党派围绕重大问题以书面形式向中共党委提出意见建议[18](P22)。中共十八大以来,各民主党派中央、无党派人士提出书面意见建议730余件[18](P22-23)(截至2021年6月)。其中,各民主党派中央每年一次受中共中央委托就经济社会发展重大问题开展重点考察调研,在调研协商座谈会后,根据座谈会的协商意见,对建议专报进行修改完善后报送中共中央、国务院;每年有若干次经常性考察调研,基于调查研究形成的建议专报,根据主题报送中共中央或国务院。

   为了做好政党协商有关工作,各民主党派业已形成制度化的问题发现、考察调研、材料形成、意见建议表达、成果实现诸机制,确保民主党派中央组织参与政党协商的高水平。

   图片

   (一)问题发现机制

   问题发现机制即选题机制。准确、快速地发现有必要、有可能提出意见建议的问题,是有效参与的前提。重点考察调研的选题,由中共中央统战部协助各民主党派中央确定。经常性考察调研的选题,有些是为解决界别特色领域的重要问题①,有些是为了准备既定会议的既定议题,还有些是骨干成员在日常工作学习中发现并提出。

   (二)考察调研机制

   考察调研机制是各民主党派通过形成调研方案、组成调研组、实地调研以形成对问题的直观认识的一整套程序。在时间较紧的情况下,考察调研与材料形成两个环节几乎同时进行。如农工党中央关于区域灰霾污染防治的专题调研。2013年2月5日,同时担任农工党中央主席及卫生部部长的陈竺在卫生部主持召开专家座谈会。随后,农工党中央参政议政部完成了《关于积极应对区域灰霾污染的有关工作建议(初稿)》,并认真核实数据。20日定稿后,农工党中央通过中共中央统战部向习近平总书记报送了《关于积极应对区域灰霾污染的有关工作建议》。[19]

   常规情况下的考察调研,首先根据调研计划起草调研提纲、确定调研方案。如农工党中央2016年开展的“医学教育改革发展”调研,参政议政部先拟出调研提纲,形成对这一问题的初步认识,随后制定调研方案。方案获得批准后,给调研目的地所在的省级组织发出通知,请其协助做好调研工作,并给有关部委司局发函邀请参加调研。接下来,通过现场参观交流、召开座谈会、听取汇报等方式完成实地调研。农工党中央参政议政部的同志做好记录、收集有关资料工作。

   (三)材料形成机制

   材料形成机制即民主党派参加政党协商有关文稿的撰写、修改、定稿的程序和过程,主要包括党外人士座谈会发言稿的形成、建议专报的形成等。

   党外人士座谈会,尤其是中共中央总书记主持召开的党外人士座谈会,是政党协商中最为重要的会议协商。所以,各民主党派会精心准备其党派中央领导在座谈会上的发言稿,坚持问题导向,所提出的意见建议力求具有针对性、专业性、科学性。中共中央统战部会在座谈会召开前,安排党外人士集中阅读文件、听取情况分析,民主党派中央领导和责任部门的同志参加。在阅读文件前后,责任部门根据多方面素材,结合界别特色起草完成发言参考稿,供各民主党派中央主席使用。

   建议专报的形成一般有以下几个环节:(1)收集资料,包括政策法规、专业研究成果、地方实践、领导讲话;(2)形成观点,要梳理事物发展规律、判断国家政策走向、厘清现状并分析对策;(3)搭好框架,包括现状与规律之间的矛盾、阶段性与长期性的关系、共识性意见建议;(4)补充完善,如果存在对重大问题缺乏判断、重要技术性手段缺失、观点重复或自相矛盾,在这一环节能得到纠正;(5)征求意见,请其他单位的领导或专家对稿件进行审阅,力求包括更广泛的共识性意见,使得建议的可操作性增强、语言文字精益求精①。之后,完成各民主党派中央机关发文程序,形成正式的书面协商材料。

   (四)意见建议表达机制

   意见建议表达机制即民主党派将调查研究成果以口头或文字的形式,通过不同渠道传递给高层决策者、决策机构的程序,是党派履行职能的具体表现,包括在党外人士座谈会上发言、呈送建议专报等。

   在党外人士座谈会上发言:各民主党派中央主席、常务副主席根据通知的时间、地点到会。中共中央总书记主持召开的党外人士座谈会,国务院总理、全国政协主席等多位中共中央政治局常委出席。座谈会上,各民主党派中央主席按党派排序先后发言,在听取全部发言后,由中共中央总书记作重要讲话。这是党派把调查研究成果在最高层面展示的最好机会。

   呈送建议专报:《关于加强政党协商的实施意见》规定,民主党派中央或其负责同志的调研报告、建议等书面意见,可由其直接向中共中央提出[2]。因此,民主党派中央的建议专报可以直送中共中央办公厅或国务院办公厅,由其转呈中共中央或国务院领导。

   (五)成果实现机制

   成果实现机制是民主党派建言献策成果得到决策者、决策机构的回应和处理,是党派存在价值的体现,包括党外人士座谈会发言被采纳、建议专报得到中国共产党和国家领导人批示等。

   党外人士座谈会发言被采纳,能体现政党协商的积极意义。党外人士发言中提出的意见建议,由中共中央统战部协助中共中央办公厅分门别类地进行梳理、汇总,之后送给有关部门限期进行研究办理和落实,不能办理的,也要说明情况。②如农工党中央除了通过建议专报的形式多次建议③进行医保管理体制改革,尽快设立国家医疗保险局,还在党外人士座谈会上提出相关意见建议,此类建议在2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中得以实现,国家医疗保障局于2018年5月31日正式挂牌。

   建议专报得到中国共产党和国家领导人批示,是各民主党派参与政党协商的重要成果。如前述2013年2月农工党中央报送的《关于积极应对区域灰霾污染的有关工作建议》,得到中共中央总书记、国务院总理和多位副总理的批示,3月21日,国家发改委邀请相关部委和研究机构,召开雾霾污染防治工作座谈会,并特别邀请了农工党中央的领导参会发言[19],9月10日,国务院下发《关于印发大气污染防治行动计划的通知》,农工党中央的建议切实推动了大气污染治理工作,并为国务院政策文件制定提供了科学参考。

  

  

   三、中国共产党与民主党派政党协商的制度功能

  

(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 协商民主   政党协商   全过程人民民主  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/134188.html
文章来源:《治理现代化研究》,2022年第3期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统