马雪:中美国际发展援助模式的差异分析

选择字号:   本文共阅读 90 次 更新时间:2022-05-25 19:50:27

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马雪  
巩固执政地位,中国乘势以经济利益为媒对其施加政治影响。在欧洲,美国认为中国对南欧、东欧国家加大投资,诱使后者向中国靠拢,削弱欧洲整体对华政策连贯性和统一性。

   三

   在上任初期,特朗普对美国长期以来支持推动全球发展明显不屑。出于“美国优先”理念和对军事实力的信奉,特朗普在竞选时严厉批评对外援助,上任后又多次提议削减对外援助预算。然而在中美经贸摩擦愈演愈烈的背景下,美国内部已经形成以中美竞争的视角看待中美在国际发展领域博弈的共识,两党在该领域立法过程中表现出罕见的一致,促成了特朗普政府对国际发展领域政策的迅速转变。2018年10月,特朗普签署《2018年善用投资促进发展法》,大幅重组美国对外援助机构,将发展融资作为对外援助的优先事项,通过信贷、资本及其他金融手段推动美国私营部门投资欠发达地区的基础设施。特朗普政府明确将矛头指向中国,提出以“美国模式”与中国竞争,其策略主要有以下变化。

   (一)对标调整,提升美国模式吸引力。其一,聚焦基础设施建设的“硬件”,而非经济社会和能力建设的“软件”。美国以往的发展援助意在加强受援国的公民社会和能力建设等“软件”领域,而中国“一带一路”倡议将重点集中在反映民生的基础设施建设和服务领域,尤其是基础设施、农业、贸易、技术转移等“硬件”,更符合发展中国家需求。特朗普政府认识到“发展”不再是问题而是机会,赢得发展中国家,即是赢得是更多美国利益,明确聚焦海外基础设施建设。《2018年善用投资促进发展法》明确指出,将推动信贷、资本及其他金融手段,大幅增加海外基础设施投资。

   其二,放弃“善治”理念,以快速务实为导向的投资取而代之。美国一直将发展援助作为推进受援国的国内政策和制度改革的工具,优先选择拥抱自由经济规则的受援国。因此,援助通常带有附加条件,要求受援国在人权、社会公正、环境保护和军费开支削减等方面做出改变。与之截然相反,中国遵循不干涉内政原则,不对任何一方的国内治理提出要求,而是与发展伙伴“互惠互利”、“合作共赢”,强调平等。特朗普政府转变在于,将发展援助与民主和人权价值观脱钩,强调发展援助应将美国利益放在首位,振兴美国在国际发展中的领导地位。《2018年善用投资促进发展法》只禁止新机构到支持恐怖主义的地区投资、没有民主自由等附加要求;允许投资至利润丰厚的中等收入国家,将发展援助进行市场化运作并获得利润。事实上,美国升级了原有援助目标,让发展援助成为界定双边关系的前锋,以促进贸易和投资。美国通过改善美国公司的贸易渠道,扩大美国商品市场,进而创造国内就业机会。美国还放弃原来发展援助中的“施舍”关系,利用原海外私人投资公司(OPIC)在海外投资,落实发展项目,并在投融资前成立一家合资公司来代表双方的共同利益。这些做法与中国发展“伙伴关系”的理念类似。

   其三,以政府为主的发展援助转向利用私营部门的发展融资。一直以来,美国指责中国国际发展援助不符合经济合作与发展组织(OECD)的官方发展援助标准,因为中国是由两家政策性银行向援助对象提供商业贷款,影响力过于直接。然而《2018年善用投资促进发展法》明确将“发展融资”作为美国对外援助的优先事项,推动政府支持私营部门资本在发展中国家和新兴经济体投资。美国开始向中国“看齐”,不再主要推动赠款和优惠贷款等纯政府支持方式,而是采用介于纯政府支持和按市场条款进行的纯商业投资之间的方式,推动官方发展援助转向私营化和市场化。《2018年善用投资促进发展法》将海外私人投资公司(OPIC)和美国国际开发署(USAID)下属的发展信贷管理局(DCA)合并为一个新机构——美国国际发展金融公司(USIDFC)。海外私人投资公司一直以来以“美国纳税人赚钱工具”著称,是美国官方发展融资的最大提供者。该法案规定新机构美国国际发展金融公司动用财政部的信贷资金初始额度上限可达600亿美元,是海外私人投资公司可贷额度的2倍,还授予其进行股权投资的权利,最高可达风险敞口的35%,以此动员私人资本,大幅增加对外投资规模。

   (二)非此即彼,强迫第三方选边站。其一,强调中美国际发展政策的差异。特朗普政府将“美国模式”和“中国模式”相对立,将其视为非此即彼、非黑即白,彼此不能相容的两种对立模式。特朗普政府一直将中美发展援助模式间的差异说成是“为世界各国提供一个明确的选择”,在最极端的情况下,这样一种政策要求发展中国家在接受美国和中国发展援助之间做出选择。这种“非此即彼”的选择强调美国以“私人为主的投资模式”与中国“以政府主导的投资模式”的发展差异,有意加剧意识形态之争。《2018年善用投资促进发展法》所谓的杀手锏是允许新机构在投资项目中持股,以此引导大量美国私人资金参与,号称600亿美元的初始投资可撬动私营部门资金达上千亿美元,提供不同于中国国家主导的“替代方案”。

   其二,抹黑“中国模式”。美国将中国开展海外基础设施建设分为融资、施工、运营三个阶段,并对这三个阶段分别发起攻击。首先,妄称中国在融资阶段愿意承担更高风险,令受援国陷入“债务陷阱”,以牺牲受援国利益为代价增强其自身国际影响力。其次,指责中国在设计施工阶段,推行低质量、低标准,不顾环境评估,导致项目地区民众流离失所等问题。同时,美国政府官员、智库、媒体还不遗余力地宣传所谓“一带一路”的“腐败问题”,为推动项目“贿赂当地官员”。最后,污蔑中国垄断海外基础设施所有权运营,用于收集情报和限制竞争对手。新美国安全中心报告称,中国为推进“数字丝绸之路”,向“一带一路”参与国出口电子监控技术。中兴和华为等公司正与埃塞俄比亚、印尼、阿联酋等国威权政府合作,提供“安全城市”监控技术。众议院外交委员会主席罗伊斯就称,“一带一路”倡议规模大大超过美国战后重建欧洲的“马歇尔计划”,中国正通过改变海外市场来推动本国的经济和政治利益,中国的资金正在削弱全球民主治理,并让一些国家债台高筑,美国可将全世界提供更好的报价,用美国私人投资模式替代北京的政府主导模式。

   其三,确立和推行“美国规则”。奥巴马政府一直致力于推行基于规则的国际秩序,认为规则和组织结构通常保持其初始形式,创始者的印记将持久存在,局外人难以在后来阶段影响其发展进程。特朗普政府也深刻认识中国通过“一带一路”拓展国际发展领域,已具备为未来贸易投资确立规则的必要影响力。因此,将发展融资作为发展援助的优先手段,并对发展融资的运营条件和融资条款等方面抢先建立国际通行规则。美国国会报告称,美国将参与制定发展融资“国际规则”,以确保美国私人投资在“公平竞争环境”下运作。《2018年善用投资促进发展法》提出要“建立一套共同的负责任融资原则”。

   (三)策略围堵,拉拢盟友协调战略投资。其一,协调战略投资。2018年11月,美国宣布支持日本出资100亿美元建设亚太国家的能源基础设施。加强印太基础设施建设合作,与日本、澳大利亚成立印太基础设施建设三边伙伴关系。同时美国在东南亚盟国地区推出多项经济举措。一是利用美国清洁能源技术,构建能源安全伙伴,美国-东盟能源合作计划、亚洲清洁电力计划,欲在五年内调动7.5亿美元清洁能源投资,促进东盟国家的可再生能源利用,通过“促进亚洲开发和增长能源倡议”向该地区提供2950亿美元,帮助湄公河地区获得电力,实现能源安全。二是完善该地区基础设施建设,通过“基础设施交易和援助网络(ITAN)”,优先支持具有战略重要性的基础设施项目。三是发起与东盟的数字联通和网络安全合作关系,于2019年10月启动美国-东盟网络政策对话,加强政策协调。

   其二,强调透明度,建立排他性的小圈子。《2018年善用投资促进发展法》参众两院法案版本均要求及时公布与投资有关的数据,使公开项目层面信息成为常态,以更好的协调、实施和问责,更好地进行合作和利用资源。实际上,所谓的透明度是建立在西方主导的话语体系下的标准。该法强调在投资海外项目前,要审查潜在环境和社会影响,要关注当地人权问题。欧、日等发展融资机构也有类似标准,这种透明度实质上形成了对中国国际发展合作的约束条件,美国最先可能在对日、欧等盟友进行合作,意图联合盟友打压中国国家主导的投资模式,此后逐步推广,将中国排除在美国主导体系之外。

   其三,建立标准化,便于盟友加入。《2018年善用投资促进发展法》提出要建立一套通用且一致的衡量标准,可让美国盟友加入共同投资,共同借贷和融合金融,成为“共同、平等的发展融资伙伴”。澳大利亚、日本已经决定与美国一道推动印太地区基础设施项目的投资。美国海外私人投资公司、澳大利亚外交兼贸易部和日本国家协力银行发表声明称,美日澳已建立三边合作伙伴关系,旨在动员投资流向那些能够推动经济增长,创造机遇,培育自由、开放、包容、繁荣的印太地区项目。布鲁金斯学会高级研究员乔治·英格拉姆认为,该法既可发挥美国时任资本投资的关键作用,又可以进一步促进美国与其盟友合作。

   四

   中美国际发展竞争的本质是两国间的地缘经济博弈。显然,美国正在逐步加剧与中国展开地缘经济竞争的力度。未来,两国发展竞争将会表现出如下趋势。

   (一)中美国际发展竞争日益趋同,进而表现出更强竞争态势。首先,两国聚焦基础设施建设领域。中国的国际发展理念冲击美国官方发展援助的旧思想,潜移默化地改变了美国的行为方式,美国“发展援助”在一定程度上出现与中国“发展合作”趋同的趋势。随着“一带一路”的深入推进,中国国际发展合作逐渐从“聚焦硬件”升级到“突出软件”。“一带一路”的重点正从铁路、公路、港口等硬件联通转向贸易协定、税收、海关、财务等“软件”联通,并协助发展中国家消除贫困和失业。在某些领域,表现出中国向美国以往优势领域靠近的趋势。这种趋同意味着中美竞争似“贴身肉搏”,更具体且更激烈。海外私人投资公司总裁雷·沃什伯恩表示,中国人正在抢夺港口、铁路及高速公路,而美国必须进军这些项目成为竞争者。美战略与国际问题研究中心报告指出,未来15年全球预计将建设更多的基础设施,没有美国的领导,全球基建项目竞争可能会加剧,并割裂公共物资供应,建议务必确保不让中国主导或垄断全球电子基础设施建设及美洲、欧洲的基建项目,制定“全球基础设施工作清单”,进行相应资源部署。

   其次,中等收入国家将成为主要竞争对象。从近年来两国海外基础设施投资流向上看,中国国家开发银行最大的能源贷款投资组合主要流向了拉美和中亚,中国进出口银行的大部分优惠贷款主要是面向非洲和亚洲的中等收入国家。中国以正确的义利观为指导,开展与发展中国家的交往合作,坚持义利相兼,先义后利,主要投资潜力巨大的中等收入国家。而美国海外私人投资公司的投资主要分布在非洲(27%)、拉美(23%)、亚洲(18%)、中东(16%)、东欧(15%)等地区的中等收入国家。[1]美国设立的新机构主要在该公司基础上进行合并升级,虽有政策新目标,但仍存较强的私人资本的逐利性,不愿承担高风险、小规模投资项目。新机构为聚集私人资本,需保持盈利,现在及未来的投资均不会承担高于10%损失的风险。因此未来美国将更愿意、更可能提供给中等收入国家。鉴于中等收入国家在电力、铁路及医疗保健等领域具备极大的增长潜力,具有更强吸引力的投资回报,将成为两国未来国际发展的重要竞争目标。

再次,随着海外基础设施的日益完善,中美两国的竞争领域将集中在中高端基础设施投资和服务上。为此,美国将加强和巩固传统优势领域比较优势,以应对中国竞争。第一,中美将在风险投资领域角逐。近年来,美国养老基金、主权财富基金等金融机构逐渐转向非洲、拉美市场,寻求更高收益。总资产达2000亿美元的“纽约州立共同退休基金”为美国最大的养老基金之一,过去五年,该基金已经将3%(约60亿美元)资产投入非洲。而中国养老基金尚未对非洲投资,但随着中国老龄人口增加,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》2020年第3期

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