陈文鑫:美国“全政府”对华战略探析

选择字号:   本文共阅读 220 次 更新时间:2022-05-24 17:32:35

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陈文鑫  

  

   【内容摘要】当前,美国“全政府”对华战略正进入全面动员实施阶段。从“全政府”概念在美国的使用情况看,其强调的主要是全面性和整体性,并不局限于政府,可包括社会;不局限于本国政府,可包括盟友和伙伴国政府。“全政府”对华战略所凸显的是一种战略组织原则,实际上是指通过加强府会合作、军民合作、公私合作、内外合作等途径,全面凝聚战略共识,整合“国家力量的所有工具”,共同服务于对华战略竞争的总目标,但其全面付诸实施仍将面临一系列因素的制约。

  

   2020年5月20日,白宫发布《美国对中华人民共和国的战略方针》,全面系统阐述美国“全政府”对华战略。随后,国务卿蓬佩奥、白宫国家安全顾问奥布莱恩、联邦调查局局长克里斯托弗·雷等特朗普政府高官接连发表重磅涉华讲话,表明美国“全政府”对华战略正进入全面动员实施阶段。本文拟对美国“全政府”对华战略的来龙去脉进行梳理,并对其组织动员、具体实施、限制因素进行剖析,以求更全面、准确地把握该战略。

   一

   “全政府”(whole-of-government,WOG)或译为“整体政府”,是20世纪90年代中后期兴起的西方“后新公共管理改革”运动中出现的概念。在长达20年的“新公共管理改革”(New Public Management,NPM)之后,英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等“新公共管理改革”先锋国家又率先进行现代公共部门第二轮改革,改革重点从之前的结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向机构协作、横向管理、全局整合等方面。在这轮改革中,英国布莱尔政府提出“协同政府”(joined-up government, JUG)概念,加拿大政府提出“横向政府”(horizontal government)概念,新西兰政府提出“整合政府”(integrated government)概念,澳大利亚霍华德政府则提出“全政府”概念。尽管名称不同,但目标一致,都是为了改变前期改革所导致的愈来愈严重的“碎片化”和“部门化”问题。此轮改革最初被冠以“协同政府”改革,后被称为“全政府”改革。在有关国家政府、私营咨询公司和经合组织等国际组织的推动下,“全政府”成为一个“时髦的专业术语”。但关于何谓“全政府”,目前并没有一个统一的定义。从现有文献看,“全政府”的含义非常广,既包括决策的“全政府”与执行的“全政府”,也包括横向合作或纵向合作的“全政府”;涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府,也可以是政府以外的组织,甚至是国际上各个国家、全球社会以及国际非政府组织等私人部门。因此,有学者将“全政府”称为一个“伞概念”,用来描述希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强整合、协调和能力建设的一系列相关举措。

   20世纪90年代末,美国有关加强国家安全体系跨机构协调的要求也变得越来越迫切。时任美国国防部长的威廉·科恩于1998年成立“美国国家安全/21世纪委员会”(USCNS/21),也称“哈特—拉德曼委员会”(Hart-Rudman Commission)。该委员会得到白宫和国会支持,“对美国国家安全进行了一次自《1947年国家安全法》颁布以来最全面的评估”。该委员会于2001年2月15日发布报告,指出“未来安全环境的性质要求超越现有跨机构合作体系,进行预先、综合、协作性规划和有组织的跨机构应对”,建议在维护国家安全时实现所有适当的国家权力工具的“战略融合”。

   “9·11事件”以后,美国改革国家安全体制的要求愈发迫切。“9·11事件”使美国认识到“确保国土安全需依赖各级政府、公共和私人部门的协调”,“在危机造成重大破坏之前要利用国内各种力量来应对威胁”。小布什政府提出综合运用防务、外交和发展(即所谓的“3D”)手段,以应对传统和非传统安全挑战,从而实现一个更和平、更安全的世界。但批评人士认为,防务、外交和发展三者并不足以应对21世纪的安全威胁和挑战,需要一个更具包容性的概念作指导。到小布什政府第二任期,时髦的“全政府”概念逐渐被引入美国国家安全体制改革。2006年9月,在前助理防长詹姆斯·罗切尔领导下,美国成立一个非党派、非盈利的研究机构“国家安全改革项目”(Project on National Security Reform,PNSR)。该项目汇集美国国家安全和战略界300多位精英,共同致力于为美国国家安全体制改革建言献策。其中包括前国家安全顾问斯考克罗夫特、前众议院议长金里奇、前太平洋司令部司令布莱尔、哈佛大学教授小约瑟夫·奈等在内的20多人组成了指导委员会(Guiding Coalition)。自成立之日起,该机构便积极游说国会,并向国会灌输“全政府”的国家安全改革理念。在其游说下,美国《2008财年国防授权法》要求国防部委托一个独立、非盈利、非党派机构研究国家安全体制中的跨部门机制问题,并向国会和总统提交一份报告。美国国防部随后将此项研究委托给“国家安全改革项目”。2008 年11月,小布什政府即将卸任之际,此项研究的主报告《铸造新的盾牌》(Forging a New Shield)问世,其强调将“全政府”应用于既有国家安全体制,通过跨部门机制整合国家安全组织资源,为新世纪国家安全战略提供有效组织支持;同时强调,要真正确保“全政府”应用绩效,美国政府必须为跨部门组织所需的人力和财力资源提供充分制度保障。

   在“国家安全改革项目”的推动下,“全政府”成为美国国家安全界的共享观念,并深刻地影响了奥巴马政府的国家安全理念和机制建设。2011年12月31日,“国家安全改革项目”停止运作,在其总结的11项重大成就中包括:推动了现在被广泛接受的“全政府”概念,并激发了“举国”(whole-of-nation)概念的发展;影响了奥巴马政府的国家安全组织架构等。其对奥巴马政府的影响首先是通过人事来实现的。在该项目的20多位指导委员会成员中,有多位进入奥巴马政府担任要职:詹姆斯·琼斯任国家安全顾问,阿什顿·卡特任国防部长,丹尼斯·布莱尔任国家情报总监,詹姆斯·斯坦伯格任常务副国务卿,米歇尔·弗卢诺瓦任负责政策的副国防部长。这些人进入奥巴马政府国安团队担任要职,也把“全政府”的理念带进奥巴马政府。其次,该项目的人员帮助奥巴马政府起草涉国家安全的行政令和官方文件,其中也贯穿着“全政府”的理念。2009年初,美国国防部发布《四年角色和使命评估报告》,用很大篇幅谈“全政府”路径,强调“国防部的愿景是支持国家安全问题‘全政府’应对路径的成熟”,认为“战略性和战术性安全挑战的应对之道将基于运用综合、灵活、相互支撑的跨机构能力”,并表示“国防部强烈支持加强整个政府的团结努力以解决共同面临的国家安全问题的倡议”。

   2010年2月,美国国防部的《四年防务评估报告》除继续强调“全政府”路径外,还提出“举国”概念。同年5月,奥巴马政府公布首份《国家安全战略》报告,首次从国防、外交、经济、发展援助、国土安全、情报、战略沟通、美国民众和私人部门等方面详细阐述了增强国家安全应对能力的“全政府”战略。报告指出,为取得成功,美国必须更新、平衡和整合所有的力量工具,并与盟友和伙伴共同努力;提升军事和民事机构技巧和能力整合,使其相辅相成,无缝运作;与国会密切合作;与私人部门、非政府组织、基金会和社区组织建立战略伙伴关系,利用政府以外的聪明才智。上述所强调的整合所有力量工具,加强府会合作、军民合作、公私合作、内外合作,基本上构成了美国所谓“全政府”战略的内涵。为推进落实该报告中所提出的“全政府”愿景,国会在“国家安全改革项目”相关人员协助下,在《2012财年国防授权法》中加入一个条款,要求总统向国会相关委员会提交一份落实“全政府”愿景的计划,并要求总统在随后的每年12月1日前都要提交一份年度进展报告。

   可见,到奥巴马政府时期,“全政府”概念已在美国国家安全和战略界落地生根,深刻影响着美国的国家安全思维。该概念还不断衍生出其他“全”概念,如“全社区”(whole-of-community)、“全社会”(whole-of-society)、“举国”(whole-of-nation)、“全国防部”(whole-of-DOD)等等,不一而足。奥巴马政府2015年出台的第二份《国家安全战略》报告便提出“全社区”战略,即“将个人、社区、私人部门、非营利部门、基于信仰的组织、各级政府等社会各元素集合起来,以确保美国在面对逆境时应对自如”。

   “全政府”理念在美国国家安全和战略界历经十多年发展,为特朗普政府“全政府”对华战略的出台作了充足的思想储备。特朗普政府执政伊始即着手全面调整对华战略。2017年底,特朗普政府首份《国家安全战略》报告出台,宣告世界重回“大国竞争”时代,将中国定位为“修正主义国家”和“战略竞争者”,扬言动用“国家力量的所有工具”与中国展开竞争,并联合盟友共同对华。虽然未冠之以“全政府”之名,但其思想与“全政府”并无二致。可以说,2017年《国家安全战略》报告的出台标志着美国“全政府”对华战略的萌芽。为支持国家安全战略,美国国防部于2018年1月发布《美国国防战略》报告概要,强调“与中、俄的长期战略竞争是国防部的头等任务”,而“长期战略竞争需要外交、信息、经济、金融、情报、执法和军事等多种国家力量要素的无缝整合”。其中同样渗透着“全政府”思想。2018年8月生效的《2019财年国防授权法》则标志着美国府会、两党在“全政府”对华的大方向上达成共识,国会在相关条款中强调对华长期战略竞争是美国的第一要务,明确要求行政当局制定 “全政府”对华战略并提交国会相关委员会。以此为标志,美国的“全政府”对华战略进入战略设计阶段。2020年5月,时隔1年9个月后,白宫最终向国会递交《美国对中华人民共和国的战略方针》,正式宣告美国“全政府”对华战略落成。

   二

   诚如有的学者所指出,“全政府”本身并非应对特定问题的战略或政策,而是为应对特定问题的战略或政策提供支持的组织原则。从“全政府”概念在美国的使用情况看,其强调的主要是全面性和整体性,并不局限于政府,可包括社会;也不局限于本国政府,可包括盟友和伙伴国政府。因此,“全政府”对华战略所凸显的是一种战略组织原则,实际上是指通过加强府会合作、军民合作、公私合作、内外合作等途径,全面凝聚战略共识,整合“国家力量的所有工具”,共同服务于对华战略竞争的总目标。《美国对中华人民共和国的战略方针》指出,特朗普政府对华采取“竞争性”的方针,该竞争性方针有两大目标:一是“提升美国制度、联盟和伙伴关系的应变能力,以期在面临中国挑战时占据优势”;二是“迫使中国停止或减少从事损害美国及其盟友和伙伴之重大国家利益的行动”。其反映的也是超越本国政府的一种更全面的战略思维。

   作为一种组织原则,“全政府”的成败系于思想上的统一、组织上的协调和行动上的协同。自2017年《国家安全战略》报告将中国定位为主要“战略竞争者”,确定与中国开展战略竞争的方针以来,特朗普政府开展一系列战略动员,全方位、全领域推进对华全面竞争战略的落地实施。

思想上,以“中国威胁”“中国挑战”“中国竞争”等为核心,塑造全社会对华认知,凝聚对华战略共识,开展“全政府”对华思想动员。自2018年以来,特朗普政府高官不断发表各种涉华讲话,宣扬各色“中国威胁”论,将中国塑造成美国头号威胁,从而为“全政府”对华战略凝聚各方支持。2018年初,特朗普在向国会发表的《国情咨文》演讲中,称中国是挑战美国利益、经济和价值观的“竞争对手”(rival)。在英语的语境当中,这是比“竞争者”(competitor)更负面的一种定位。随后,联邦调查局局长克里斯托弗·雷在参议院情报委员会作证时称:“我们试图做的一件事是,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》2020年第7期

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