李峥:全球新一轮技术民族主义及其影响

选择字号:   本文共阅读 95 次 更新时间:2022-05-24 00:30:16

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李峥  

  

   【内容摘要】近年来,由于多种原因,全球技术民族主义呈现出回潮态势,并且在一些国家转化为政策实践,对科技全球化构成重大挑战。技术民族主义的回潮,与“科技反冲”现象的持续发展、科技的战略意涵上升、科技的“泛安全化”倾向加剧和贸易保护主义的回潮息息相关。此轮技术民族主义呈持续增强的整体态势。缓解技术民族主义需要从多个层面入手,通过新的科技治理手段,降低社会民众对于前沿科技安全和科技巨头垄断的担忧。各国需要在新一轮技术民族主义的浪潮面前更加积极主动,寻求建立新的互信关系。

  

   技术民族主义是一种概念和思潮,它从本国安全和国家间竞争的角度看待科技议题,认为国家应当采取一切措施保护科技发展机会和科技利益。该概念是特定国际政治、科技和安全环境下的产物,强调从战略、安全和国际竞争的角度来看待科技议题,提倡采取主动干预措施。技术民族主义在20世纪70年代即被提出,如今被赋予新内涵,并转化为具体的政策表现,影响立法、政策和相关国际合作。这一现象在国际政治层面引起广泛关注,舆论担心其可能导致科技全球化逆转。

   一

   技术民族主义并非新生事物,其讨论可追溯至20世纪70年代印度尼西亚成立航空航天局(IPTN)。该机构是印尼政府试图实现航空和航天产业自主化的重要尝试。作为发展中国家少有的商业航天航空公司,IPTN成为了印尼的民族骄傲,体现了“民族主义热情”与一国技术发展结合的方式。结合时代背景,技术民族主义体现出发展中国家在获得民族解放后对于快速实现现代化的愿望,这一理念促进国家整合科技创新领域的资源,促进创新的临时性政策合法化,并在一定程度上干预市场和干涉经济规律。技术民族主义赋予技术精英巨大的权力, 让其决策行为赢得广泛的社会信任。美国学者亚历克斯·卡普里认为,技术民族主义是重商主义思想的新变种,它将技术创新和能力直接与一个国家的国家安全、经济繁荣和社会稳定联系在一起。基于这种认知,国家必须干预和防范敌对的国家和非国家行为体,利用技术和应用上的优势获得地缘政治利益。

   2014年以来,国外主流媒体和学界开始广泛讨论技术民族主义。美国智库东西方研究所认为,技术民族主义源于各国政府对于信息通信技术(ICT)产品和服务的安全担忧,为了防范此类产品和服务存在可被利用的漏洞,一国政府可能警告或限制本国市场采用某些国家的产品和服务。美国专家罗伯特·曼宁称,技术民族主义是一种与科技全球主义相对的概念。该概念更接受一套旨在自给自足的工业政策,通过激励和限制措施在技术领域培养“国家冠军”,同时遏制来自外国企业的竞争。世界经济论坛董事苏奈马兹认为,除了技术民族主义以外,当前还存在一种数据民族主义,例如更加强制性的数据本地化措施,以及对数据采集、调取、使用的政府干预。2019年11月,佐治亚大学的互联网治理项目在联合国互联网治理论坛(IGF)上组织了一次研讨会,讨论技术民族主义对互联网治理和数字经济的影响,认为科技自主与国家复兴被绑定在一起。技术民族主义的支持者更看重保护本国的科技市场、资源和优势。由此可见,技术民族主义所提倡的理念与科技全球化相对,不支持数据、技术、科技产品及人才等科技元素在全球范围内的自由流通。

   国内学界也对这一问题也展开了研究和讨论。余南平和戢仕铭认为,新技术引发的新一轮产业革命推动全球政治经济权力结构发生重大调整,在此背景下,技术民族主义作为一种新的地缘政治思潮快速兴起,并与大国传统战略博弈叠加。其中,最为典型的案例是美国在半导体产业链上对中国的打压。孙海泳认为,技术民族主义是美国对华发 起科技战背后的核心理念,“安全化”是其主要特征。安维复认为,技术民族主义是一种从民族主义特别是国家利益角度来安排科技政策的发展理念,其核心要点是将国家发展归结为本国技术的创造与传播,是一种需要批判的变相科技霸权主义。刘国柱认为,技术民族主义是特朗普政府科 技创新政策的核心理念,可用来解释其注重新兴技术的战略和政策、对中国进行战略打压的行为。上述研究主要从国家角度分析技术民族主义产生的原因,以美国对华科技战作为观察技术民族主义的主要对象。

   国内外学者对于技术民族主义的认知有一些共同之处,也有一些差异。双方都认为技术民族主义是技术因素在国际政治博弈中的体现,从本国的发展和安全诉求出发,寻求运用国内资源和政策维护本国科技领域的国家利益。在差异方面,西方学者普遍认为技术民族主义是技术赶超国家(多是发展中国家)所特有的现象,主要体现在这些国家运用非常规政策聚集本国资源,实现特定领域的技术和产业突破,进而实现快速赶超。中国学者则认为技术民族主义是美国等科技霸权国家阻碍其他竞争者赶超的科技保护主义理念,其与科技全球化的人类社会发展趋势相悖。

   从技术民族主义出现和发展的历史看,这一概念广泛存在于西方发达国家和发展中国家,是国家在特定国际政治、科技发展和安全背景下所产生的政策理念。该理念认为国家间科技竞争所带来的经济和安全风险是本国设定科技政策中的优先关切,本国应当采取一切措施保护其科技发展机会和国家科技利益。当今技术民族主义的回潮不仅出现在中美之间,也出现在更为广阔的国际社会。这些带有技术民族主义特征的政策主要体现在以下方面。

   其一,在舆论上抹黑他国的科技发展成就和优势技术。对民族主义及技术民族主义的研究表明,舆论动员是一国调动民族主义热情,凝聚国内政治共识的第一步。这些舆论叙述并不一定基于事实,而是通过提出宏伟的战略目标和蓝图,或者通过调动社会和民众对外部竞争及安全威胁的恐惧来凝聚共识。在这一轮技术民族主义泛起的过程中,中国科技产品和服务成为了针对的焦点。例如,美国政府和智库不断炒作中国科技产品和中国科技崛起对美国带来的威胁。2019年1月,美国彼得森国际经济研究所发表报告称,中国社交媒体软件TikTok(抖音海外版)可能存在国家安全隐患,因为该软件可能将用户资料传回中国。2019年11月,美国国会参议院就TikTok安全风险举行听证会,参议员霍利在听证会上宣称,“TikTok收集儿童用户的位置、长相、声音、喜好和分享”,“这些数据随时有可能被传回到中国”。除美国之外,一些国家也采取类似的负面宣传来调动国内对于中国科技产品的敌视。例如2018年10月,前印度驻瑞士大使史密嗒在印度媒体上撰文称,印度需要关注对中国信息产品依赖带来的风险,“尤其是中国对印度频繁发动的网络攻击”,应对这种威胁必须“优先发展国内企业”。英国、澳大利亚等西方国家也对中国企业在社交媒体、5G、人工智能等领域的技术发展及产品采取敌视态度,即便没有事实表明这些威胁真实存在。

   其二,对具有领先优势的他国科技企业采取不公正或歧视性措施。在舆论渲染产生广泛社会反响后,一些国家采取实际措施削弱他国科技企业的市场竞争力,以图让本国企业缩小差距,甚至实现技术替代。此类措施往往聚焦于他国具有领先优势的大型企业。美国政府对于华为的打压就是其中最典型的例子。为了阻止华为占领全球5G市场,美国对该企业实施了系统性的削弱措施,包括禁止其参与美国5G网络建设;以违反制裁为由将其列入出口管制“实体清单”;禁止其采购美国产商零部件及与美国互联网企业合作;禁止其他包含美国技术的生产厂商向其交付产品等。这些做法对华为造成了极为不公正的商业环境,增加了其运营和技术创新成本。类似情况也出现在美国与欧洲之间。在2018年5月欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)生效后,欧洲国家显著加强了对美国科技巨头的监管和限制措施。2019年7月,法国决定向部分大型跨国互联网企业征收3%的数字服务税,成为欧盟第一个征收数字服务税的国家。此后,欧盟多国实施并威胁对美国科技企业征收“数字税”。2019年和2020年,欧盟对脸书、谷歌、亚马逊等美国科技巨头展开反垄断调查。2020年12月,欧盟公布 《数字服务法案》,其多项条款直接指向美国科技巨头。欧盟认为可通过此类政策提升欧盟本地科技企业的竞争力,掌握数字经济的主导权,但这些做法也加剧了美欧之间在数字经济规则领域的分歧。

   其三,运用行政手段强制性排除他国科技产品,封锁国内市场。此类手法比针对特定企业的打压更进一步,是对特定国家所有企业或产品的封杀。这类封杀行为具有更强的行政干预属性,一般并无事前调查或警告。例如,美国特朗普政府在2020年5月签署行政令,宣布在通讯领域进入“国家紧急状态”,援引《国际紧急经济权力法》(IEEPA)授权实行商业管制。该行政令旨在防范“外国竞争对手威胁到国家的信息、通信技术和服务供应链”,具有针对特定国家所有通讯企业的含义。2020年8月,特朗普政府援引该行政令和法律授权,对中国企业拥有的社交媒体应用软件TikTok和WeChat实施商业管制,限制所有美国企业及个人与其开展商业交易。与之类似,2020年6月起,印度政府先后多次封杀中国应用软件。印度政府援引该国信息技术法案以及《2009年信息技术规则》相关规定,全面禁止中国应用软件在印度移动和非移动网络的设备中使用。此类极端做法一般不会单独出现在科技领域,与国家间关系紧张有关。

   其四,将科技产业链合作与政治、安全议题捆绑。传统上,科技领域的产业合作基于商业利益考虑。能否形成不断提升效率、降低成本且稳定可靠的上下游合作关系是企业间选择合作伙伴的主要判断依据。科技产业链通常跨国分布,这样能够充分发挥企业所在地的比较优势,通过内部分工快速实现从技术应用到大规模生产的商业转化过程。然而,奉行技术民族主义的国家却将政治和安全因素凌驾于商业因素之上,将控制产业链作为获得国际竞争优势的重要杠杆。美国在5G领域所推动的“布拉格提案”,试图将5G产业链与政治议题捆绑,以安全因素为由对一些国家的企业采取歧视性措施。美国政府也运用经济制裁和出口管制措施向 美国企业施压,阻止第三国与特定中国企业开展商业合作,试图将这些企业排除出美国所主导的科技产业链。

   其五,对国际科研合作采取更严格的限制及国别歧视。由于科研合作直接涉及人员来往,频次最为频繁,一旦国与国之间关系紧张,包括科研合作在内的人文交流也容易受到冲击。奉行技术民族主义的国家可能将切断、限制科研交流作为政策工具,强化国内社会对于其竞争对手的认知,实施变相的排外政策。2018年6月,美国国务院宣布将收紧到美国大学研读部分科学领域专业的中国留学生签证,签证期限从五年缩短为一年。11月,美国司法部启动“中国倡议”行动,专门针对中国目标展开系列执法及调查活动,目标是美国家实验室、大 学和国防工业基地的研究人员。2020年5月,特朗普政府颁布行政命令,以保护国家安全为由,禁止中国具有军民融合背景机构的留学生获得研究生以上级别签证。这些做法均主要指向中国,具有突出的“国别歧视”特征。有中国学者认为,这种做法是一种变相的种族歧视,是一种“麦卡锡主义”的回潮。

   其六,以科技军备竞赛来动员国内支持前沿技术投资。提升本国基础科学水平、发展先进产业是各国科技发展的共同目标。传统上,各国实现这一目标主要依靠技术引进和自主研发,为本国创造经济效益是各国科技研发的首要目标。但在技术民族主义的影响下,一些国家将前沿技术视为国家间竞争的关键因素,不能接受在竞争中落后或者出局。在这种战略认知下,一些国家以一种类似军备竞赛的模式来看待前沿技术,要求在投入规模上高于竞争对手。

2020年5月,美国两党参议员联合提出《无尽前沿法案》,旨在通过增加投资,实现对未来技术领域的发现,推动美国的科研体系改革,巩固美国在科技创新中的领导地位。法案要求在包括在人工智能与机器学习、高性能计算,半导体和先进的计算机硬件等10个关键技术领域进行大规模投资,预计投入1100亿美元。该法案此后被命名为《领先于中国法案》,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》2021年第3期

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