徐梅:新形势下日本强化经济安全保障及其影响

选择字号:   本文共阅读 100 次 更新时间:2022-05-21 21:35:02

进入专题: 日本   经济安全   供应链   国际规则  

徐梅  

  

   摘要:随着科技革命、产业革命蓬勃兴起,国际经济秩序面临深刻调整,地缘政治冲突加剧,中美博弈长期化。2020年新冠肺炎疫情的发生和蔓延,进一步推动了上述趋势。日益增强的不确定性和风险,成为制约各经济体持续稳定发展的潜在因素。在此形势下,主要国家和地区从安全保障的角度强化经济活动,在发展与安全之间寻求新的平衡。近几年,日本不断健全和完善经济安全政策法规,强化政府相关职能,努力提升在关键技术、供应链、战略资源等方面的自主性,同时与欧美等“志同道合国”加强合作,促进形成符合日本利益的国际规则和秩序,实现日本在国际社会“不可或缺”的存在及其国家战略。日本强化经济安全保障,会给自身、地区及世界带来一些影响。

   关键词:经济安全;科技;供应链;国际规则;自主性;不可或缺性

  

   在经济高度全球化、科技革命迅猛发展、国际秩序重构加快的形势下,政治、军事手段越来越难以保障国家安全,而需要更多地利用经济手段来达到目的。日本作为资源匮乏、市场狭小的岛国,二战后其经济发展所必需的能源、原料等在很大程度上依存于国际市场,其对外政策的一个重要目标是维护自由贸易体制,以确保国内资源的稳定供给,并将国内生产的工业制品等销往海外。因此,“保障经济安全的战略思想和政策运作,早就贯穿于日本的整个发展过程”。1

   一、日本经济安全保障的理论逻辑与战后政策演变

   经济实力是综合国力的基础。在全球化背景下,经济领域成为国际冲突的最前线,各国和地区将之作为国家安全保障的重要内容。运用经济手段保障国家安全的现象一直存在,19世纪初拿破仑入侵英国受阻,法国及其盟国采取禁止自英国进口和对英国出口食品等措施,成为早期实施经济安全保障的典型事例。2

   (一)“经济安全保障”的定义及相关理论逻辑

   关于“经济安全保障”,至今没有一个明确而统一的定义,对其认识和理解的视角也多种多样,包括广义与狭义、经济与非经济、国内与国际、主观与客观、静态与动态等。日本学者高坂正尧就认为,安全保障有狭义与广义之分,狭义的安全保障是指军事安全,而广义的安全保障则包括经济安全。作为海洋国家,日本的经济安全保障至关重要,必须维护自由贸易体制。3中国学者崔健认为,在有关日本经济安全保障理论中,日本学者村山裕三的“二重领域”论最具代表性。4村山将经济安全保障定义为“经济与安全保障重合的领域”,指出“虽然在学术界经济与安全保障是完全分开的,但实际上有很多重叠部分,最典型的是在科技领域,如半导体技术,它既被应用于家电产品生产,也被用于高科技武器制造”。为保障经济安全,有必要将“安全保障”与“经济”领域统一起来进行分析。为此,首先考虑跨“安全保障”与“经济”领域的技术,然后将政府在安全方面的需求与企业的“技术力”相结合,鉴于企业技术开发尚未进展到能知悉市场规模和交易情况,政府应给予必要的支持。另外,需要开发政府与产业间的技术管理方法,引入竞争原理便是其中之一。5

   依据政策方向,中村直贵将“经济安全保障”分为三类:“经济方略”(economic statecraft)、强化经济韧性和产业竞争力、强化和重构国际经济体系。6其中,“经济方略”是指借助经济手段谋求地缘政治上的国家利益,包括贸易政策、投资政策、经济制裁、网络攻击、经济援助、财政金融政策、能源政策等,其中经济制裁较为典型。强化经济韧性和产业竞争力,旨在增强应对各类风险的能力,提升自身主动性,也可以此对他国经济薄弱环节施以影响。强化和重构国际经济体系,则是通过参与和引领国际规则制定来打造有利于形成自身优势和稳定发展的国际环境。这几类政策措施揭示了经济安全保障的本质,即提升国家“经济适应变化的能力”以及经济体系的国际竞争力,7据此也可诠释现阶段日本经济安全保障政策的发展趋向。

   如何评析经济安全保障政策,始终是一个难点。由于不同国家对“经济安全保障”的理解不同,相关政策的性质、方向会存有差异,所以需要多维度地认识和评价各国的政策意图、目标、效果等。首先,经济安全保障问题很难体系化,而且一直存在“灰色地带”。8例如,在太空、网络技术领域,军用与民用的界限就很模糊。其次,量化数值难以全面、准确地反映经济安全保障政策的实效。以经济安全保障的典型手段——经济制裁为例,被誉为“国际经济和国际政治学界探讨经济制裁问题的最权威资料”的《反思经济制裁》一书,通过对20世纪大量经济制裁的案件进行分析,得出的结论是约有1/3的制裁获得成功或部分成功。9这一数值所反映的效果可以说并不十分理想,但经济制裁手段至今仍被广泛运用。另外,经济安全保障的意涵具有动态性,战后日本经济安全保障政策的演变也证实了这一特征。随着科技革命发展、国家之间经济相互依存加深,贸易及产业政策、体制对国家经济安全的重要意义具有了普遍性,使经济安全保障的内涵也不断延伸。

   可以确定的一点是,在市场经济条件下,强化经济安全保障,实际上是调整政府对经济生活的介入与市场机制之间的组合比例,即相对增加了政府干预的成分。基于经济学基本理论,经济安全保障的范围过大,则意味着政府对经济活动的介入过多,会影响市场机制作用的发挥,不利于提高产业竞争力和促进经济增长。就如美国经济学家斯蒂格利茨所言,“政府干预并不是完美无缺的,它会滋生浪费和无效率,这是事实”。10

   (二)战后日本经济安全保障政策演变

   日本是较早关注经济与安全关系、探讨经济安全保障问题并运用经济手段保障安全的国家之一。二战后,日本作为战败国,受“和平宪法”制约,在制定和执行安全保障政策上需要“合规合法”。由于“日本的国防军备规模远不足以凭一国之力来保卫国家安全,无法实现充分的国防力量配置。只有与利益关系相似的国家相互依存、共同合作,才能保卫国家安全”11,以轻军备、重经济、外交上追随美国为特征的“吉田路线”指引日本的发展方向。在战后很长一段时期内,日本实施防守型安全保障政策,其思路是以日美同盟为依托,依靠美国的核保护和援助,通过“贸易立国”获取海外技术、资源和市场,而美国是其中的主要供给方。这一政策和实践融入了经济安全的意涵。20世纪60年代中期以后,日本产业竞争力不断提高,对外贸易收支基本转为顺差,1968年跃升为资本主义世界第二经济大国,日美贸易摩擦随之逐渐增多。

   以20世纪70年代初布雷顿森林货币体系瓦解、石油危机爆发为契机,日本经济安全问题开始受到更多关注。在国际经济体系动摇、世界经济陷入低迷的情况下,美国的通商政策倾向从自由贸易转向“公正贸易”,要求日本等贸易对象在享受美国市场准入条件的同时,对美国也实行同样的开放措施,以促进其出口。与此同时,日本经济增速放缓,经济高速增长时期累积的公害等问题凸现,国际环境对日本有利的时期已经过去。“国际政治的变化令政治性考量和经济性考量、政治性行为和经济性行为的关联性复活”,12经济安全保障开始成为日本讨论国家安全战略的重要议题,内容涵盖贸易、金融、能源、环境等方面,其中能源安全保障成为重要的政策着力点。一方面,日本开始增加官民能源储备,促进产业结构转型,大力发展能耗少、附加值高的知识密集型产业,建立危机管理机制;另一方面,积极开发和利用新能源、可再生能源等,推动能源结构及来源多元化,加强国际能源合作,保障霍尔木兹海峡、马六甲海峡、巴拿马运河等海上运输要道的畅通。到1985年,在日本一次性能源供给中,石油所占比重从1970年的69.9%下降至55.4%,天然气、核能占比则有所上升。13

   随着日本率先走出石油危机,其产业竞争力进一步增强,到20世纪80年代中期基本实现了赶超欧美发达国家的目标。1983年日本《外交蓝皮书》宣称,“从经济方面看,日本已经实现了战后经济复兴,如今国民生产总值约占世界的1/10,经济大国地位已不可动摇。近年来,各国对日本应发挥政治作用的期待和认识越来越高”。141984年日本《科技白皮书》分析认为,日本产业的技术水平与欧美国家相比,处于先进水平的占41%,其中有12%名列第一,日本已成为技术大国。15与此同时,日本对外经贸摩擦尤其日美摩擦愈演愈烈,技术纠纷逐渐增多,经济与安全保障的关系也趋于加深。日本在“新经济社会七年计划(1979—1985年)”中提道:“日本资源能源、粮食的海外依存度高,这些商品在世界贸易中的进口占比大,今后有必要关注经济运行安全,完善国内供给体制,确保进口的稳定性和多样化等,同时以国际化视野加强与世界的协调。经济安全已构成日本综合安全保障的基础。”161980年12月,日本内阁会议决定设置“综合安全保障会议”,并强调“在国防方面进一步努力的同时,在经济方面从经济合理性与综合安全保障的角度制定能源、粮食等措施也十分重要”。171982年4月,日本公布首份《国家经济安全战略报告》,将保障经济安全作为国策之一。这些举措表明,日本日益重视防卫力量与经济手段的相互补充,希望以强大的经济实力谋求富有弹性和远见的安全保障。为此,日本将“科技立国”战略作为保障日本中长期国家经济安全的基础,通过政府开发援助(ODA)等经济外交手段提升国家对外的应变能力和影响力。

   20世纪90年代初,随着冷战结束,传统意义上的军事威胁减少,核武器扩散、恐怖袭击等新的军事威胁以及环境变迁、难民移民、跨国犯罪等非军事威胁逐渐增多。同时,经济国际化的快速发展,使外部风险增大。在美国,经济安全从属于军事安全的政策发生转变,“经济方略”政策论日益发挥影响力。1993年,克林顿政府设立经济安全保障最高机构“国家经济会议”(NEC),与“国家安全保障会议”(NSC)处于同等规格。1994年,美国发布《国家安全战略报告》,首次将经济安全列为国家安全战略的一大支柱,涉及提高美国竞争力、拓展国外市场、“北美自由贸易协定”(NAFTA)、亚太经济合作、乌拉圭回合谈判、能源安全等经济议题。18经济手段被越来越多地用以保障国家安全。有统计显示,1990年前由联合国发起的经济制裁案件仅有2件,而之后增加到20多件。19此时,已跻身于世界经济强国的日本,也将经济安全保障作为其制定对外政策和国家战略的重要考量因素。1994年日本政府提出“科技创造立国”战略,1995年日本《科技白皮书》第三章第二节对此进行了专门阐述,强调科技创新是维持经济强国地位、保障国家利益及在国际竞争中取胜的关键,并指出“从现在开始日本应该主动改革,如果不这样做,就会阻碍日本未来的稳定发展”。20可见,日本希望通过改革原有制度,构建有利于发挥创造性的新机制,以确保其竞争优势、国家利益及安全稳定。

21世纪伊始,美国遭受“9·11恐怖袭击”,非传统安全问题越来越成为各国和地区面对的重大威胁。中国加入世界贸易组织(WTO),日渐融入国际经贸体系,2010年经济总量超过日本而成为世界第二经济大国。虽然日本在世界经济中的地位相对下降,但争当“正常国家”的意愿却更加强烈。2013年12月,日本“国家安全保障会议”(NSC)正式启动,由首相、内阁官房长官、外务大臣、防卫大臣组成“四大臣会议”,发挥中枢职能,拟定对外政策基本方向,决定国家安全政策,并颁布了首份“国家安全保障战略(NSS)草案”。2014年4月,日本内阁会议通过“防卫装备转移三原则”,实质性地推动了日本武器装备及零部件出口。2015年9月,安倍政府强行通过“安全保障相关法案”,战后日本防守型安全保障政策发生重大变化,经济外交、经济安全保障政策亦显现出主动性,尤其在对外经贸领域。早在20世纪60年代,日本就提出过有关太平洋地区经济合作的构想。随着21世纪全球缔结自由贸易协定(FTA)及区域经济一体化潮流兴起,2002年10月日本外务省首次发布有关FTA/EPA21的战略报告,(点击此处阅读下一页)

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