徐勇:在治理创新实践中寻求“治道”

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2022-05-20 22:55:24

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徐勇(华中师大) (进入专栏)  
而在脱贫攻坚阶段,贫困对象具有很强的地区和个体差异性。普遍性的政策脱贫已远远不够,必须精准确定差异化的对象,分类施策,一地一策,一村一策,甚至一户一策,实行靶向治理。精准化治理具有普遍性。治理愈精准,治理水平愈高。从我国对新冠肺炎疫情的治理中可以明显看出治理的地域差异性,但总的趋向是精准化治理。

   5.重心下移化。我国是单一制国家,治理结构表现为上下垂直性。层级愈向上,权力愈大,资源愈多。改革开放以来,创新活力在基层,增多的事务在基层,大量矛盾在基层。基层政府和基层组织权小责大,难以有效处理基层事务,基层治理空虚。特别是基层政府和基层组织直接参与经济事务,是利益相关者,基层群众往往以越级上访的方式表达利益诉求。因此,在单一制国家,在不改变上下结构的前提下,简化层级,将治理重心下移到基层,权责资源对等,形成纵横双向结构。如广东省清远市推进“重心下移”改革,将公共资源配置到距离村民最近的乡镇和村委会,将村民自治单元延伸到村民小组,收到了较好的成效。治理重心下移具有趋势性。

   6.方式集成化。我国是单一制国家,存在“条条”和“块块”之间的关系。所谓“条条”,即由中央到地方自上而下地垂直管理,治理特点是高度分化和专业化;所谓“块块”,即地方的地域性管理,治理特点是高度综合化和集成化。基层治理最具有“块块”治理的属性。在相当长时间,我国基层治理的方式较为单一,主要依靠的是自上而下的行政化治理。改革开放以来,特别是近年来,我国基层治理方式日益多样化,治理工具箱的工具增多。先是有村民自治和居民自治,之后强调自治、法治与德治相结合,再增加了智治,强调党建引领、多元参与等,都反映了基层治理方式日益增多并集成运用,由此满足日益多样化和复杂化的治理需求。

   7.链条节点化。改革开放前,实行垂直化的管理体系。改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立和经济社会发展,社会生活日益复杂,人们的横向社会联系日益增多,基层治理体系呈“纵向到底、横向到边”的纵横结构。基层治理的横向联系形成一个由不同环节构成的治理链条,构成全链条治理。这一治理链条具有关键性影响的节点。只有把握住关键节点,整个链条才能有条不紊地持续运转。基层治理中的“最后一公里”便属于关键性节点。只有通过“最后一公里”,之前的努力才能见成效。

   三、由基层治理创新探寻“治道”

   治理是一个不断解决问题的永无止境的过程。习近平指出:“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢,地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”[7]近年来,我国通过基层治理创新解决了许多问题,取得丰富的经验,获得了有价值的“治道”,但基层治理是国家治理的一部分。许多问题仅仅依靠基层治理是难以解决的,它涉及国家体制和机制问题。基层治理现代化必须与国家治理现代化同步,并且要在国家治理现代化的整体框架下推进。随着我国基层治理创新实践的深化,暴露出基层治理的不足,许多基层治理创新难以为继。问题和不足之处在基层,解决问题却需要基层和国家的共同努力,以探寻新的且更具有长远性和稳定性的“治道”。

   1.激发活力。治理是将无序变为有序的活动。有序是活中有序。中国正在由一个封闭静止的农业社会向开放流动的工业社会转变。如何在治理中保持基层的活力,是一道难题。统治和管理都是基于固定和固化,乃至于僵化,治理的理想目标是激发社会活力。1978年,邓小平发表题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的重要文章,指出:“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权,使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。一个生产队有了经营自主权,一小块地没有种上东西,一小片水面没有利用起来搞养殖业,社员和干部就要睡不着觉,就要开动脑筋想办法。”[8]他还指出:“调动积极性是最大的民主。”[5]242改革开放以来,我国发展市场经济,推进基层民主,促进社会参与治理,从根本上都是为了激发基层和广大人民群众的活力。西方人将中国政治体制概括为“威权韧性”。殊不知,中国的国家韧性正来自社会的活力。当然,经济社会发展中会不断产生和面临新的矛盾和问题,且主要表现在基层。基层治理基于解决问题,习惯于单一的甚至强制性手段,很容易将治理回归到过往的“管理”轨道,从而抑制社会活力的迸发。在中国,人民既是国家的主人,也是财富的创造者。不断激发人民群众的活力,调动人民群众的积极性,应该成为中国“治道”的基本要素。

   2.减轻压力。我国属于单一制国家,实行自上而下的治理。这种治理方式很容易形成将工作压力都压向基层的压力型体制[9]。改革开放初期,为了调动广大农民的积极性,废除政社合一的人民公社体制,设立村民委员会,实行村民自治。六届全国人大常委会委员长彭真在审议并通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的讲话时强调,不要给村民委员会头上压的任务太多,否则会把它压垮[10],但是村民委员会作为国家的基层建制组织,必然会承担大量的行政事务。随着经济社会发展,自上而下的行政任务大量要求基层政权和基层组织承担。尽管20世纪90年代以来,压力型体制及其产生的问题开始引起重视,但是尚未能找到破解压力型体制的有效办法。这造成许多基层治理创新不是基于基层治理的内在需要,而是迫于完成自上而下的任务。基层治理创新本身也需要创新。一些地方合理划分事权,设立事务清单,实行“加X”的考核目标,有助减少压力。有一定压力但不能负担过重的常态化治理应该成为治理的长远之“道”。

   3.强化动力。基层治理创新是一个永无止境的过程,需要强大的动力机制,驱动人们不断寻求治理创新。在单一制国家,基层位于国家与社会的交接处。在压力型体制下,基层治理处于被动地位,缺乏主动性,更难有创新性。强化基层治理创新的动力需要从两个方面着力:一方面,基层治理需要有足够的空间和一定的自主性,获得体制性的内动力。在国家治理体系中,基层既是最接近群众的部位,也是社会矛盾产生的位置。基层治理主体最熟悉当地情况,最了解民众的需求,也最能因地制宜落实和贯彻国家大政方针,推动基层问题的解决。另一方面,基层治理创新需要必要的激励,获得环境性的内动力。基层治理创新是基于治理的内在需要,而不是简单地完成任务。这种治理创新因为走在前面,往往会与既有的体制和要求不尽一致。这就需要给予基层治理创新以必要的激励,营造鼓励创新的良好环境。中国共产党领导的一条重要经验就是示范引路。通过示范,引导人们学习和推广。只有充分调动基层的主动性、积极性和创造性,才能创造可复制、可学习和可推广的治理经验。强化基层治理创新的内动力是中国持续获得有效治理的“道”。

   4.提升能力。在国家治理体系中,基层位于最低层级,也是基础性层次。随着经济社会发展,基层治理的任务日益繁重,人民对基层治理的要求愈来愈高,迫切需要提升基层治理能力:首先,提升政治领导能力。基层治理直接与民众接近,民众从基层治理行为看执政者。执政为民成为基层治理的基本原则。其次,提升综合治理能力。基层以上的治理具有专业性,基层治理具有综合性,对综合素质要求更高。最后,提升资源能力。长期以来,我国基层治理处于权力小、责任大但资源少的紧约束状态。为满足人民日益增长的美好生活需要,基层治理的重点是为民服务,但为民服务需要相应的资源。在基层治理现代化进程中,需要进一步完善治理体制,通过治理重心下移,将治理资源配置到最接近人民群众的地方,权力与责任对等,责任与资源相配。能力建设既是基层治理创新的必要条件,也是治理现代化的应有之“道”。

   5.注重合力。在相当长时间,我国的基层治理主体比较单一。随着经济社会发展和治理创新,基层治理主体增多。我国基层治理体系表现为“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”。在多种治理主体存在的情况下,特别需要通过相应的平台和方式将各种力量整合为一体,形成合力,相互配合而不是相互抵消。在我国基层治理实践中,继民主选举、民主决策、民主管理和民主监督之后,专门提出民主协商,便是通过民主协商的方式将各种治理主体聚合起来,共同商议。基层治理创新中的“共谋共建共管共评共享”,突出“共”,目的也是凝聚共识,形成合力。“合”是治理共同体建设所要遵循的“道”。

  

   参考文献:(略)

  

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文章来源:行政论坛,2022,(02):05-09.

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