喻中:权利制约的双重目标

选择字号:   本文共阅读 3101 次 更新时间:2007-02-26 00:13:37

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  从理论和观念的层面上总结权力制约与监督的目标,可以提炼为两个方面:其一,促使任何权力都要成为有限的权力;其二,促使任何权力都要成为有效的权力。

  

  目标之一:实现权力的有限性

  

  在现代政治理念和法律取向上,有限权力构成了宪政的核心内容;一部人类宪政史,在某种意义上就是一部控制或限制国家权力的历史。从这个角度上看,使权力成为有限的权力,乃是国家建设与宪政建设的一项根本目标,也是一个基本的途径。

  要实现权力的有限性,首先就必须明确各种权力的界限或边界。在人类历史上,为权力设定边界的基本方式是制定明确而具体的法律规则,即通过法律规则的方式把权力限制在一定的范围之内。从这个角度上看,法律在向国家机构授予权力的同时,必须注重对权力边界的限定,即通过法律规则划定所授予的权力的范围。当代中国的法律体系偏重于向国家机构授予比较宽泛的权力,但在授权的同时却没有强调对于这些权力的限制。这样的立法实践,不利于促使当代中国的公共权力、特别是国家权力成为有限的权力,也不利于实现对权力的制约与监督。有鉴于此,为了发挥法律限制权力的应有功能,有必要在立法过程中,更加强调法律对权力边界的规定。

  不过,即使法律已经规定了权力的边界,也未必能够真正实现权力的有限性。要把纸面上的限权规则转化为实践中的限权结果,以真正实现“有限权力”的目标,还必须调整权力主体之间的相互关系,以创造出法律规则能够真正发挥作用的政治环境。举例来说,依照行政诉讼法的规定,对于超越法定权力的行政行为,司法机关有权予以矫正,但是,如果司法机关受制于违法的行政主体,在违法的行政主体面前无能为力,那么,即使司法机关拥有监督行政主体的法定权力,也不能真正达到矫正违法的行政权力的目标。只要那些已经越出法定边界的行政权力不能得到有效的矫正,那就意味着行政权力的实际边界是模糊的,甚至没有明确的权力边界,在这种情况下,即使有法律规则,权力的有限性也可能只是一个应然的理想目标,而不可能是一个实然的现实结果。

  可见,权力的有限性还存在着表面与实质之分。从表面上看,当代中国的很多权力主体似乎都有比较明确的权力边界,也有叠床架屋的限权性规则(七不准、八不准之类),但是,我们已经可以注意到,在权力的实际运作过程中,权力受约束、受限制的程度跟规定相比,还有较大的距离(以至于被一些学者概括为当代权力关系的表层结构与深层结构)。这种状况,意味着在字面上受限制的权力,在实践中依然处于恣意的状态。买官卖官、煤矿灾难等等,都可以视为权力恣意妄为的表征。

  因此,要实现权力的有限性,既要制定静态意义上的法律规则,也要完善动态意义上的权力结构,同时,还必须努力弥合表面权力关系与实质权力关系之间的裂缝。

  

  目标之二:实现权力的有效性

  

  在权力恣意、权力滥用事实上存在的同时,还出现了与之相反的另一种趋势:权力的无效、流失与软弱,以至于一些权力主体在相应的公共事务中无所作为。比如,对煤矿进行监管的公共权力在相当多的地方都处于无效状态,正是因为这种监管权力的无效,煤矿灾难才得以连续不断地发生。在治安状况恶化的地方,背后就可能是警察权力的无效;在假冒伪劣产品盛行的地方,背后就可能是质量监管或市场监管权力的无效;在环境相对恶劣的地方,背后就可能是环境监管权力的无效,等等。这种现象,事实上就是在一定程度上消解、钝化了公共权力,成为众多公共领域失序的重要根源。因此,救治权力的无效状态,使无效的权力重新恢复为有效的权力,以实现对公共事务的有效调整,乃是权力制约与监督不可或缺的目标之一。

  为了克服权力的无效性,实现权力的有效性,首先应当在权力制约和监督的过程中,强调权力和责任的同一性。权力无效的根本原因,在于权力和责任的断裂。在实践中,相当多的权力主体总是自觉不自觉地认为:有权力仅仅意味着“可以”做什么,而不是意味着“必须”做什么。比如,在一些行政或司法机构看来,权力仅仅是“可以”作为的依据,而不是“必须”作为的要求。这样的权力观念,消解了行政或司法机构权力的有效性,纵容了一些公务员的无所作为。因此,为了应对这种状况,必须在权力观念与权力实践中,把权力与责任等同起来,进而培育出一种新的权力传统:没有无责任的权力,也没有无权力的责任。

  权力的有效性既依赖于授权规则的完善,还有待于权力观念与制度环境的改进。本文认为,可以考虑通过现实结果来推定问题发生的原因,以进一步强化相关的问责制度。比如,如果治安状况恶化,应当推定警察权力的无效;如果煤矿灾难接连发生,应当推定煤矿监管权力的无效;如果生态环境持续恶化,应当推定环境监管权力的无效,等等——除非权力主体能够举出充分的免责依据。此外,各种各样的民意机构、行业协会、新闻媒体等等,事实上都可以在防范权力无效方面发挥更大的作用。

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