「内容提要」社区科层，在我国主要体现为嵌入社区组织结构中的政府行政组织形式。这种组织形式在社区层面将政府的权利、职责、信息等资源以传统的科层形式，进行条块分布。形成了在利益、资源、信息等方面相对封闭的科层\"孤岛\"现象。深刻认识普遍存在于社区科层中的\"孤岛\"现象及其形成机理，准确把握社区科层的反功能特征，对于政府在新形势下提高与多元利益主体互动的意识、增强驾驭能力、改善行政管理效能将是至关重要的。关于反功能的缓解机制，除了制度层面的考虑以外，有必要从增强政府开放、共享、协同、合作能力等行动层面作出更大的努力。
「关键词」社区科层/\"孤岛\"现象/反功能/协同能力建设
社区作为社会的缩影，它的发展状况是评价一个社会的文明程度和生活质量的基本尺度，是\"社会\"在空间分布形态上显现的一个个有限的和最基本的地域范畴。\"社区\"作为最基础层面的社会单元，以其丰富的人文内涵，以具体、形象、直观的特点表现出社会生活的形式和规律。社区科层，在我国主要体现为嵌入社区组织结构中的政府行政组织形式。这种组织形式在社区层面将政府的权利、职责、信息等资源以传统的科层形式，进行条块分布。
我国社区建设是在政社分开、政企分开、政事分开的过程中不断形成的。从自下而上的角度看，由于原来传统组织的不断解体与重组，尤其当\"单位人\"转变为\"社会人\"后，必然在社区层面重建新的社会联系和组织形式，因此，各种各类机构正在不断发育出来；另外，从自上而下的角度看，随着我国经济体制改革的深化，政府事权、财权不断层层下放，行政管理重心一次次下移。为了进一步实现有效管理，政府不得不赋予基层更多的管理权限，以实现对社会的直接管理和控制；于是，在这自上而下与自下而上两种力量的强劲交汇与转换之中，政府行政组织结构的神经\"末梢\"——街镇，与社会治理结构的\"草根\"萌芽——社区组织形成了一种新的社会生态环境。正是由于这种转换，政府管理体制改革的不确定性，整个社会组织、多元利益主体之间处于重新发育和相互博弈的纠结状态之中，各种组织力量尚未形成共同遵守的运行规则与秩序。其中，社区科层即地方政府行政组织在政权建设的基层，由权力、利益、资源、信息等所导致的部门、条块分割的矛盾尤为突出。\"孤岛现象\"普遍存在。近年来，城市管理者们曾经为此作出过多次努力。比如，人们期望通过政府内部条块之间不断地放权、分权来提高效率；期望新的立法能精确地规定各部门的职责来减少扯皮；期望政企、政社分离通过市场规则或发育社会来制衡这种现象……应该看到，这些努力在局部，在特定环境里是有效果的。但是，随着时间的延续和矛盾的延伸，我们都不难发现一个事实：目标设计与客观结果往往是背离的，人们的社会实践逐渐走向了初衷的反面。也就是说，社区科层在对现实作出一定反应的同时也表现出了一些反功能的社会特征，致使科层失灵，扯皮屡禁不止，\"孤岛\"层出不穷。因此，深刻认识普遍存在于社区科层中的\"孤岛\"现象及其形成机理，准确把握社区科层的反功能特征，对于政府在新形势下提高与多元利益主体互动的意识、增强驾驭能力、改善行政管理效能将是至关重要的。
一、社区科层结构中的\"孤岛\"现象
\"孤岛\"的原初意义是一个地理概念，指与大陆隔离，但非完全隔绝的一块相对完整的地理单元。\"孤岛\"的引申意义是指整体与部分之间、部分与部分之间存在某种刚性约束而造成的特殊状态。自我相对的封闭性是指孤岛自身难以交流、共享的状态特征。我们可以在人类社会生活的各个层面发现各种各样的\"孤岛现象\"：比如，经济孤岛、功能孤岛、信息孤岛、资源孤岛、生态孤岛、应用孤岛、智能孤岛、空间孤岛、制度孤岛、政策孤岛、文化孤岛、心理孤岛等。这种由地理上的\"孤岛\"概念所引申出来的各种现象，表明了在社会生活的各个层面，确实存在一种超于个人之上、并具有集体性、强制性和客观性的很普遍的孤岛现象。它既存在于以往的社会历史现象中，也是目前所普遍存在的一种社会现象。本研究所称\"孤岛\"现象是研究者对组织间尤其是政府基层组织间在信息、资源不能满足及时交流、充分整合、高效利用时的一种状态的形象化称谓。近年来，普遍存在于基层政府组织间由于职能分工和制度刚性等因素，导致权力空间与公共服务在能力延伸和相互配置等方面产生的\"信息孤岛\"、\"资源孤岛\"现象，对政府的行政效率构成了越来越严重的威胁，引起了方方面面的关注。自20世纪80年代末以来，上海的各级政府与政策、制度设计者就已经意识到\"孤岛\"现象对基层社会管理的不利影响，并在近20年的时间里出台了大量的相关制度设计，进行了一系列的城市管理体制改革与机构调整。然而，并没有明确的迹象显示，\"孤岛\"现象因此而缓解或消弭了。这里引申出的一个问题是：\"孤岛\"现象背后的机理是什么？城市管理体制改革与制度设计所遵循的思维是否具备了克制或缓解这种机理的可能性？在我们开始走近\"孤岛\"现象之前，首先要明确：各种资源与信息的\"孤岛\"现象是在什么背景下生成的？按照研究者与实地工作人员的一般认识，\"孤岛\"现象指的是不同政府组织之间资源与信息无法优化整合的状态。可见，\"孤岛\"现象涉及的是多个政府组织之间的条块合作关系。由此引发的一个话题是，不同政府组织在什么样的情况下会展开条块互动？这种互动具有什么特征？深刻地认识这两个问题，对于了解\"孤岛\"现象的分布状况、生成机制都有着重要的帮助。
1.社区科层的条块结构
世界上绝大多数国家的行政组织结构都是由横向权力层次与纵向职能部门之间的相互交织共同构成的。横向的权力层次构成了行政层级，即通常所谓的\"块块\"，纵向职能部门构成了行政部门，即通常所谓的\"条条\".一般来说，行政层级与行政部门的条块结合，是一个国家地方政府管理的主要特征。\"条条\"管理所强调的是政令的上下一致和畅通，\"块块\"管理所强调的是一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互之间的协调与配合。\"条\"\"块\"机构职能的配置与管理，以及\"条\"与\"块\"之间的相互关系，构成了一个国家地方政府条块结构的主要内容。①在我国地方政府的组织结构中，由纵向的权力关系与横向的职能分工共同构成的条块关系结构中，主要存在三种组织形态：
①条与条关系。如果从行政机构的隶属关系来看，简单地说，\"条\"就是指自上而下实行垂直领导的机构。由于这些部门职能的集中性、不可分割性、不同程度的延伸性，从而使其行政隶属关系以及人、财、物均由上级业务主管部门负责，不列入地方政府工作部门序列。\"条\"关系实际上是上层高度集权的表现。在这种体制下，权力高度集中于上层，地方没有或只有很少的自主权，形成层层对上负责的效应。条条关系是指同级政府中不同职能部门之间的关系。
②条与块关系。是指由当地政府与上一级对口组织双重领导、共同管理的当地政府组织与上一级组织的关系。这种关系又可分为三种：一种是以条为主；一种是以块为主；还有一种是条块作用大致相同。在我国传统的农村基层政权中，往往是条弱块强；在我国大城市的基层政权中，往往表现为条强块弱。理想的条块关系当然是条块之间能够互相适应与协调。
③块与块关系。即基层政府及其派出机构与上级地方政府之间的关系。就是说本地政府有关机构的人、财、物权全部由本地政府全面管理和领导，上一级政府对这些机构组织行使指导职责。
通过条与条、条与块、块与块关系，当地政府组织与上一级政府组织形成了领导、协作、制约的纵向与横向结合的网络关系；同时，经常性的干部调动也多是在这些组织机构范围内，干部之间为协调工作关系也需要相互拜访，从而形成无形但却是非常起作用的人际关系网络，它往往成为有形的组织机构运行的润滑剂，二者结合推动当代中国地方基层社会的运转。
但是，正是这种条与条、条与块、块与块的条块关系结构，在政府日常的决策与执行过程中产生了不少矛盾：如果条太强，权力过于集中，块就没有自主性，因而缺乏活力；如果块太强，一统天下，则权力太大，失去监督，条线的工作任务很难贯彻。因此，如何在条与块中寻找一个恰当的结合点，一直是基层政府及其派出机构需要把握和解决好的重点和难点。在传统的基层政府及其派出机构的行政组织结构中，条块结构的矛盾主要表现在三个方面：首先，由于条条关系与条块关系在基层组织关系中占有很大比重，致使基层政府及其派出机构的许多工作受到牵制，使具有统一性的工作部署往往受到不同程度的影响；其次，由于条块体制将一个区域内有序的经济活动分割开来，致使基层政府及其派出机构在实际运作中处于尴尬的境地：即目标与权限、责任与职能之间的分割使其难以策应全局；再次，在实际操作中，条条组织与块块组织往往发生矛盾，而由此所导致的损失最终只能由国家承担。由于各部门利益分配的问题，条块之间的矛盾往往是很难彻底解决的。在市场经济条件下，这种利益矛盾是很突出的。在实践中，矛盾的解决往往依赖于领导者个人素质、领导人之间的私人关系。②
以上海浦东新区为例，社区科层中的条块关系是这样被界定的：浦东新区人民政府成立于2000年8月，新区政府内设发展计划局、经济贸易局、建设局、环保局、劳动和社会保障局、社会发展局、财政局等若干个部、委、办、局。这些部、委、办、局依据法律、法规对区政府负责。与此同时，新区设立11个镇人民政府和13个街道办事处。新区日常社会事务的管理正是由这24个\"块\"即镇（街道办事处）和若干个\"条\"即部、委、办、局形成的复杂\"条\"、\"块\"关系来共同承担的。不同级别的\"条\"与\"块\"在法律规定的职权内运行时形成了以下关系：（1）各级人民政府与内设的各职能部门之间形成\"内部条块关系\"；（2）各级人民政府各内设职能部门之间形成\"同级条条关系\"；（3）上下级人民政府之间形成\"上下级块块关系\"；（4）上级职能部门与下级人民政府之间形成\"外部条块关系\"；（5）上级职能部门与下级职能部门之间形成\"上下级条条关系\".按法律赋予的权力关系的强制程度来分，（1）、（3）属于上下级领导与被领导的关系；（5）属于上下级指导与被指导关系；（2）属于分工、协同关系；（4）属于间接指导关系。这种政府科层的条块结构从更广义的角度当然也包括中央政府与各级地方政府之间的这五类条块关系。即人们常说的\"条条块块\"问题。③
这些\"条\"和\"块\"各自掌握着与自身职能相关的一些资源与信息渠道。\"条\"的资源大致由三部分构成：一是组织资源，指政府机关所拥有的组织网络，它所辖的分支机构及相应人员。二是政策资源，政策资源在这里指的是特定行政机关依据政策而享有的管辖权力。三是物质资源，这些物质资源包括必要的资金、技术装备以及场地等支撑基层行政机关运行的硬件设施。\"块\"的资源来源也包括三个方面：技术化的与日常工作相关的业务信息、对社区内资源部署和占有情况的总体了解以及对社区中不同体系的资源使用规则的了解程度。总的来说，社区行政机关往往被赋予了一定的与其职能相关的资源与信息。我们在这里提出的问题是：这些资源与信息足以令他们完成自身的工作吗？看来，充分认识\"条\"与\"块\"的工作领域是较好地回答这一问题的必要条件。
总的来说，城市基层政府的\"条\"与\"块\"自身所具有的资源与信息可以在一定程度上应对常规性事务工作，但并不足以解决其在满足居民需求、完成上级各项工作要求以及应对突发事件时所面临的各种复杂问题。因此，基层政府\"条\"与\"块\"之间在许多时候都有着迫切的资源、信息共享的需求。不过，这些需求往往是和具体的事件相结合而并非以一种常态化的形式存在的，换言之，对于基层政府的\"条\"与\"块\"来说，资源、信息共享需求的提出仍具有一定的偶然性和不确定性。其实，这也正是有关部门试图通过制度约束的方式来促进各行政机构之间资源整合所面临的一个重要困境。这其中存在着一个有趣的逻辑：若非与特定的非常规事件结合，各行政机关在处理常规性事务时往往依藉自身所具有的资源、信息就足够了，此时它们不会特别在意部门间资源整合的问题；而非常规性事件又大多难以预料，更无法事先确知其处理模式。因此，从制度设计的角度来说，很难事先规定好应对这类问题的具体方案，抑或建立起一套分权、放权的制度设计。在采访街道民政科的W 同志时，她曾说过这样一段话，部分地反映出了上述境遇：
社区管理是最基层的管理，这里不像上面的部门，要应付的是五花八门的各种事情。其实，我们每个人都有岗位责任书，但是这个往往是很虚的，基本上是把最最笼统的工作列在了上面，我们的具体工作远比上面的要复杂。因为社会发展得太快了，各种问题、各种事情层出不穷，我刚才说过我们民政工作大致有9块，但是那也是笼统的说法。其实，我们在处理的很多问题，包括居民在日常生活中碰到的、上级布置的，都是一下子就出来的（备注：具有非常规性），这个时候，我们都需要彼此配合，在街道里是这样，条与条之间也是这样。……但是怎么配合，这里面有能力问题，有管理思想问题，但是它很难一般化，很难说规定怎么怎么办，因为事情发展的速度太快了，谁都没有办法预先把一些问题罗列出来，更谈不上如何事先确定好科室之间的权力、义务关系，只能平时多沟通了……
2.存在于复杂科层结构中的\"孤岛\"现象
在我国基层行政组织结构中以条块关系结构为核心所导致的政府部门在资源、信息、政策等方面形成的\"孤岛现象\"是一种在科层制结构中不可避免的社会现象。目前，关于科层制状态下，由于部门与部门之间所造成的\"孤岛现象\"的案例不胜枚举。
伴随着城市人口的急剧增多，城市规模的不断扩大，城市事务的日益繁杂，城市管理问题更加突出，矛盾也越来越尖锐。因此，如何从城市管理的体制和机制上提高城市管理效能，成为人们越来越关心的问题。多年来，上海市着力推行了\"二级政府、三级管理、四级网络\"的行政管理体制。所谓二级政府，即市、区两级政府；三级管理，即市、区、（街）镇三级管理，这三级管理层按照各自的职责对城市实施依法管理；四级网络，指市、区、街道（镇）、居民区四级网络。并实行\"以条为主，条块结合\"的管理机制，即城市管理的主体是各行政职能部门，城区各街镇和有关委局的所属单位为协管单位，在新区政府的统一指挥协调下，以\"条\"为主，以\"块\"为辅，对本辖区实施有限的城市管理。根据新区有关部门提供的资料显示：这种科层式的\"条、块\"模式并没有达到当初制度设计所期望的效果，反而在运行中形成了不少\"孤岛\"现象。主要表现在以下几方面：
（1）信息、资源搁置，未得到充分利用。我们发现此类现象较为突出，存在着两种表现形态。其一，在长期的业务工作中，各职能部门逐渐开发出了一整套与自身职能相关的资源、信息获得网络。然而就这些网络的使用率来说，离\"最优化\"还有一段距离：一方面，为了确保这些网络的畅通和有效，各部门每年都要投入一定的财力、物力甚至编制；另一方面，这些网络所面对的往往是单一的部门，其所承担的职能相对有限，处于功能未充分开发的状态。而与此同时，其他部门的相似网络又不断增设，这不仅造成部门之间信息、资源搁置，而且还导致了资源的重复建设，给基层单位带来很大的压力。一个典型的例子是，当需要了解社区中老龄残疾人问题时，往往是老龄委、残联和民政有关部门各自通过自己的网络进行一次统计。其二、社区内不同职能部门所面对的工作对象具有一定的重叠性，它们掌握的某些工作信息不仅是自身工作必需的，而且也对其他部门的工作有益（如劳动部门掌握的就业年龄段内失业人员信息，往往可以帮助民政部门更好地审核低保金申请人是否具备资格）。我们发现：拥有此类信息的部门有时会缺乏\"开放和共享\"的意识，而其他部门也未必能及时地获知此类信息在社区内的分布情况，这也造成了信息、资源搁置的现象。
（2）信息、资源的流通存在着某些障碍。阻碍资源、信息流通的因素主要包括三类。第一类是技术性的障碍，其具体表现形式是，由于安全、兼容性等问题，社区中各部门间的信息、资源交流缺乏一个有效的即时性中枢平台，由此产生的后果是，各部门不能有效地从其他部门那里快速地获得有用的业务信息，部门间的协同能力具有一定的局限性。第二类障碍具有某些体制性的特征，社区内的各部门分属不同的政府条线，各自有自身的业务要求与处理事务原则，而这些\"要求\"、\"原则\"在很大程度上都是以相对封闭的独立体系的运作为依托设计的，有时会成为资源、信息共享的\"瓶颈\".比如说，在公安、民政部门掌握的信息中，存在着一个\"秘级\"层次的问题。从公安、民政自身工作出发，为了确保信息的安全，有关方面往往会对有\"秘级\"的信息严格限定传送范围，这就为其他部门获得信息设置了一些障碍。第三类障碍与各部门执行各自规则时的人为不确定性有关。规章、制度的设计往往都会留有一定的\"弹性\"，而这个\"弹性\"是由具体的操作者把握的，其行为具有不确定性。这种不确定性的运作会给部门提供一种\"讨价还价\"以策略性地保护本部门利益的可能，这也会成为信息、资源流通的一种障碍。
（3）信息的有效使用方面存在着困难。\"孤岛\"现象有时并非是信息无法流通而产生的，多种内容各异信息的流通往往会增加使用者对信息进行判断的困难，从而造成信息的\"阻塞\".由于在实际工作中，政府各部门都向基层社区铺设了工作网络，而统计口径、需求各异，这往往会产生信息之间互相矛盾的现象，令实际工作部门面对诸多信息，却无从选择。值得我们注意的是，这类\"信息孤岛\"现象背后，蕴涵着一系列体制、利益分配等领域的深层原因。
（4）资源与信息的流通存在较为严重的\"时间差\"现象。当前的社区建设面对着的是一个日益复杂的工作环境，置身于这个环境中的政府各职能部门要想高效地达成工作目标就必须具备敏锐而快速的反应能力。而这种能力的获得需要建立在对信息、资源的及时、有效掌握上。从这个意义上来说，仅仅保证资源与信息的共享仍不够，还必须保证这种共享在时效上具有一定的即时性。当前社区工作中的一些\"孤岛\"并非是资源、信息无法流通所致，而是资源、信息流通速度滞后于工作需要所致。这类\"孤岛\"现象对于提高行政效率、提升政府的快速反应能力具有一定的负面影响。
二、社区科层失灵的反功能特征
相对于市场无休止的讨价还价，\"科层\"曾被公认为是一种有效率的组织形式。然而，在前面的讨论中，我们通过对\"孤岛\"现象的剖析，发现了基层社区科层的一些典型的反功能特征。也就是说，\"孤岛\"现象与社区科层的反功能特征有一定的相关度，它使科层效率大打折扣。
1.反功能概念的提出。关于反功能分析理论的梳理\"反功能\"这一概念是默顿最先提出来的，主要是针对韦伯几乎只强调科层制的正面功能特别是相对于传统管理方式的正面功能而提出的。韦伯认为，科层结构具有以下特征：权限明确界定；严格照章办事；事本主义的人际关系；服从抽象权威而非具体个人等等。科层制的首要目的在于保证行动的精确性、可靠性与有效性。按照默顿的说法，早期功能主义把太多的功能合理性赋予了社会实在，这是因为早期功能主义主要建基于功能分析中的三个来自人类学的假设：一是社会功能一致性的假设；二是功能普遍性假设；三是功能不可缺假设。在这种假设的基础上，功能分析会得出现存的一切都是正当结构的结论，这使人们对功能分析所具有的\"保守\"或\"反动\"倾向有所责难。
默顿指出，在科层制提高了效率的同时，它也具有明显的反功能。主要表现是：刻板僵化，墨守成规，效率只针对例性事务，一旦特殊事件发生，既定条件改变，便反应迟钝，动作缓慢，这被称作\"训练性无能\"（trained incapacity）。这主要因为科层制为了维护自身的行为能力和一致性，极力强调对规章的遵守。按章办事成为一切活动的首要准则，工具价值成了最终价值，目的的重要性被手段取代。训练性无能的另一起源，在于科层制结构的另一个特征：对非个人化关系的强调，权威是抽象的，不利于相互之间的沟通与协作。④
在这个意义上，默顿认为，\"实际的科层制越是接近韦伯的理想类型，即抽象规则、职能等级、无个性的权威关系等，或者说，不是基于对经验总结之上的一种理想化的心智逻辑的建构，未预料的后果越是以反功能的方式或曰机能失调和例行公事的方式出现，而这些方式最终会使组织的运行处于一种瘫痪状态。\"默顿认为\"科层制可以使行政人员提高工作效率，但这种效率只对例行公事而言，一旦偶然事件发生，既定条件改变，这些习惯于墨守成规的行政人员便会反应迟钝。这些现象在默顿看来便是反功能。默顿关于反功能现象的发现和论述过程其实是反功能概念形成的过程，这一概念相对于功能概念，是美国社会学自第二次世界大战以来形成的另一个关键概念。\"⑤
默顿之后，对科层制的反功能作过深入分析的是美国著名社会学家彼得。布劳和马歇尔。梅耶，两人在《现代社会中的科层制》一书中对科层制的反功能具有很精到的分析。布劳和梅耶认为，无论是私营机构还是公共机构，只要采用了科层制，就会有科层制的反功能。布劳认为，科层制的反功能主要有三个：一是来自于规则和规范运用中的过分刚性及其所导致的科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求；二是保守主义和对革新的抵制；三是科层制的选择和预先程序也会固化社会阶级差别，进而固化社会不平等。布劳还由此通过对克罗茨建立的科层制过程一般理论中的非人格化、判断性决策的集中化、等级地位的彼此独立和平行权力四个要素的分析，以及帕金森与梅耶及其同事提出的如何把政府的商业式组织的价值观与广泛存在的分散化与民主化管理统一起来的问题，归纳和总结出科层制反功能的两个怪圈：一个怪圈是\"科层制是没有能力修正自己错误的组织，因此，\'科层制的反功能正好是其自我平衡的一部分。\'\"另一个怪圈是\"如果与商业价值观一致，在决策中就需要一种基于荣誉和政治考虑的公共服务；如果与民主价值一致，公共服务人员就要满足选民的要求（并因此敏感于政治）。\"⑥
除这两个反功能的怪圈外，梅耶及其同事基于高效率而不是低效率提出的\"问题——组织——问题——更多组织\"的循环假设与我国政府机构改革中基于低效率而不是高效率通常出现的\"精简——膨胀——再精简——再膨胀\"的循环假设也有许多思想的空间。这其中的奥妙正如布劳所说：\"如果说科层制的增长意味着组织解决难题的能力的加强，为什么科层制增长被理解为反功能呢？答案是，科层制的增长使得科层制运作变得同科层制试图解决的问题同样复杂。\"⑦正是在这个意义上，对科层制反功能的分析，如布劳所提醒要注意的那样：\"但这决不意味着科层制完全是反功能的，也没有能力做出积极的贡献；无论在私营还是在公共机构都是如此。必须要讨论的是，能否获得并实施克服科层制反功能的机制。\"⑧综上所述，科层制中所具有的反功能是与科层制自身的内在平衡性需求是一致的。
2.社区科层失灵的反功能特征。这种科层制中的反功能特征在我国社区科层结构中不仅以\"孤岛现象\"的形式呈现出来，而且是一种具有反功能特征的社会现象。这主要表现在以下三个方面：
（1）制度的过于刚性使得资源的制度性分布反而导致了资源浪费、资源分割，信息不畅，行政效率低下。一般而言，由于城市管理中的许多问题，往往涉及多个部门和单位，而部门和单位间的横向配合与衔接一直是一个薄弱环节，这在很大程度上影响了城市管理的效能。比如，在基层社区，一方面生活基础设施资源长期匮乏，过度耗损；但另一方面，各种资源又因隶属不同的单位，造成闲置现象。在开展综合执法方面，由于条块之间隶属关系不同，因而导致在整合执法资源和信息沟通方面，存在着诸如专业执法与综合执法的配合问题，条块之间在基础管理信息方面存在沟通、交换、共享问题，对各自的执法权限在理解和执行方面存在分歧问题，从而造成\"发现问题多少没人管，发现问题迟早没人管，处理问题是否及时没人管，问题处置到什么程度没人管\"的反功能现象。
（2）事本主义的人际关系和训练性无能使得条块分割，政出多门，在应对千变万化的城市综合管理事务中，各部门只习惯于例行公事而难以形成合力。环保市容局是新区政府行使城市管理的主要职能局，但参与城市管理的其它单位还有很多，\"条\"上的单位有公安、工商、计划、建设等，\"块\"上的单位有城工委（农工委）、各功能区域、各街镇以及各开发公司等，这些单位从各自的职责出发，对城市管理采取不同的政策和措施。如河道管理，主管是新区水务局（环保市容局），但从\"块\"上看有市管河道、区管河道、镇管河道；从\"条\"上看管理河道的单位有河道管理署、水域管理署、水务稽查支队、航务管理署、河闸管理署、镇排灌站等。这种多头管理的行政体制，使有些工作始终处在相互推诿、扯皮的尴尬之中，出现了\"一个部门管不了，多个部门管不好\"的权力结构分割现象。
（3）各部门程序的预先固化，减少了系统的适应性和调节性，各部门在职能交叉、职责边界模糊的区域形成了行政组织空间结构系统的内耗。在\"条\"、\"块\"之间、究竟是以\"块\"为主，还是以\"条\"为主，普遍存在着职权划分问题和法律解释的空隙。如破墙开店问题，工商部门只管店是否合法经营，并不过问破墙是否合法；而城管部门只管破墙是否合法，对开店却束手无策；而街道为了创收或解决再就业等问题往往持暧昧的态度。对圈而未建影响市容的地块，本来应该是街道或建设局的事情，但因影响市容环境，群众有意见，成为环保市容局的职责，而环保局既不能收走地块，又没有预算经费养护管理，即使进行临时绿化，也难以实施有效管理，造成\"条线因力量不足管不到底，块上因行政隶属关系管不到边\"的功能边缘递衰现象。
显然，反功能在\"条\"、\"块\"结构空间上的功能阻滞，造成了上下级之间政令不通，令行不止，效率低下。这不仅在权力关系比较松软的\"条\"、\"块\"结构中出现，就是在科层权力关系比较紧密的、属于上下级领导与被领导，资源占有属于包含与被包含关系的\"条\"、\"块\"结构中，处于绝对权威的上级仍感到在整合资源配置和行政效率方面苍白无力。在一般来看，行政级别越高，其调动资源的能力越强，但是，我们从社区科层的政策执行层看到的却是，往往行政的推动力越大，越呈现为一种被动发力的状态。科层失灵意味着权威失灵，控制失灵！应该说，科层权威受到了来自各方面的压力。
三、科层解决方案的困境
通过对\"孤岛\"现象与社区科层失灵的反功能分析，我们试图去理解城市管理者们在面对这些问题时所作出的种种努力。
据资料反映，上海的城市基层社区行政管理体制在过去的20多年里经历了三次重大的调整：从\"条块结合，以条为主\"到\"条块结合，以块为主\"再到现在的\"条块结合，融条于块\".在这个管理体制演进的过程中，有关方面显然试图在条、块职能设定与资源配置中寻求某个合适的均衡点，而这个均衡点是以更好地在政府部门间调配与整合资源、提高行政效率为目标的。我们理解这三次重大调整其实质是政府资源的重新整合。这种整合主要是从三个方面着手的：（1）针对资源分散在不同机构里而提出机构合并式整合；（2）针对资源\"条强、块弱\"而提出的放权、分权、以块为主的整合；（3）针对政出多门而提出的一个领导分管、资源集中收权式的整合。当然，管理体制的变革在不同阶段有不同的侧重点，然而，这些改革思路的背后有着一种共同的逻辑：问题困境——职能、地位重设——纵向赋权——资源重组。可以说，制度设计者持有这样一种考虑，以为只要科学地设定各个行政组织之间的职能分工与资源配置状况，就可以达到管理的最优。至于它们之间的协调与合作，不过是不断制度设计的延续罢了。那么，这一逻辑是否具备了缓解反功能的可能性？
最近几年来，随着上海城市管理的进一步实践，城市的管理者与学者们又从不同层面与角度对这种设计逻辑进行了反思：过去十年来社区管理奉行的放权、分权等改革方式往往在解决了一系列问题的同时又生产出另外的反功能：在打破就原有体制的总体刚性时，又造成具有分割性质的块区刚性；在打破了原有资源部门所有的同时，又形成了新的资源孤岛格局；在打破了原有体制的保守性并有所革新时，又造成了新的保守性急需革新；在打破了原初中心——边缘的不平衡时，又造成了城乡、贫富等相对差距的不平衡记录。事实上政府条与条之间、条与块之间、上下级部门之间的资源、信息并不能真正实现\"优化共享\".这种现象不仅在制度设计缺失的环节存在，就是在制度已经出台，有\"组织保障\"的环节也同样存在。政府各部门在\"资源整合\"的大旗下再一次使资源更加部门化。当形形色色的反功能现象、失灵现象、失控现象产生后，社区科层不得不迷失在反功能悖论怪圈的困境之中。调查中我们发现，政府各部门的信息、资源流通除了科层结构、机制规定之外，还有两种途径：其一是通过已有的公共网络设施平台如政务网、街道局域网、\"一门式\"受理等；其二则是通过部门与部门之间的协商，寻求共同合作解决问题的可能性。因此，有必要从增强政府开放、共享、协同和合作能力等行动层面作出更大的努力。
注释：
①谢庆奎等著：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1998年，第7页。
②参见马戎、刘世定、邱泽奇主编：《中国乡镇组织变迁研究》（第16卷），华夏出版社，2000年，第270～277页。
③张立荣：《论有中国特色的国家行政制度》，中国社会科学出版社，2003年，第99页。
④⑤谢立中主编：《西方社会学名著提要》，江西人民出版社，1998年，第184、86～87页。
⑥⑦⑧美。彼得。布劳、马歇尔。梅耶：《现代社会中的科层制》，学林出版社，2001年，第144～145、148、158页。
「作者简介」马伊里，上海社会科学院社会学所特约研究员。（上海200020）
来源：《湖南社会科学》2006年第2期
