丁志刚 李天云: “十四五”时期提升国家治理效能的意蕴、框架与路径

选择字号:   本文共阅读 169 次 更新时间:2022-03-05 12:04:03

进入专题: 十四五   国家治理现代化  

丁志刚   李天云  

  

   【摘   要】国家治理效能得到新提升是“十四五”时期国家治理现代化的重大课题,其战略意蕴在于有效应对发展环境面临复杂深刻变化带来的风险挑战,加快推进国家治理体系与治理能力现代化的阶段跃升,持续开创和贡献现代国家治理的中国方案与中国智慧。通过构建“生态-体系-能力-成本”四维一体框架,“十四五”时期要不断提升国家治理生态的优化效能、国家治理体系的构建效能、国家治理能力的生产效能以及国家治理成本的管控效能,进而持续提升国家治理的总体效能。确保“十四五”时期稳步高效提升国家治理效能,关键是要坚持和加强党的全面领导,强化制度执行与体系构建,完善和优化国家行政体系,善于用信息技术赋权增能,不断向高效能治理迈进。

   【关键词】“十四五”时期;国家治理;治理效能;战略意蕴;总体框架;有效路径

  

   国家治理效能是国家治理的实际行为表现和国家治理体系与治理能力现代化任务目标之间的匹配程度,是衡量治理有效性与目标达成性的关键标识。提升国家治理效能是习近平总书记多次提及和十分重视的问题,党的十八届三中全会召开以后,他指出“国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”,强调要通过提高国家治理能力来发挥国家治理体系的效能。继而党的十九届四中全会将“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”规定为推进国家治理体系与治理能力现代化的总体要求,明确提出了“国家治理效能”的概念。2020年5月22日,习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时进一步提出了“高效能治理”的理论命题。党的十九届五中全会则将“国家治理效能得到新提升”上升为“十四五”时期经济社会发展的一个主要目标。推动“国家治理效能得到新提升”进而实现“高效能治理”已成为“十四五”时期国家治理研究的重大课题。因此,明晰国家治理效能提升的丰富战略意蕴、总体推进框架和有效实现路径就具有重要意义。

   一、“十四五”时期提升国家治理效能的战略意蕴

   国家治理效能得到新提升是“十四五”时期综合考虑国内外发展趋势和国家发展条件所作的持续推进国家治理体系和治理能力现代化的重要安排,是对国家治理规律的深刻认知,具有丰富的战略意蕴。

   (一)有效应对发展环境面临复杂深刻变化带来的风险挑战

   当今世界正处于百年未有之大变局,“十四五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。从国际环境来看,近40年来世界历史的主要内容和基本走向呈现出四个面向:一是资本主义进入国际垄断资本阶段,新自由主义全球化导致国际社会进入混乱、动荡、变革期,新自由主义遭到批判和否定以至于资本主义受到广泛质疑,西方新冠肺炎疫情的低效防控集中暴露了资本主义体系深层次、整体性、结构性和制度性的系统危机。二是人类开始迈进第二轴心期,新一轮科技革命和产业革命快速推进,社会生产力极大提高的同时伴随着全球风险社会的来临,物质财富巨大增长但两极分化和不平等空前加剧,世界呈现出以更快速度向亚洲、向中国倾斜的趋势。三是“9·11”事件、国际金融危机、“阿拉伯之春”及其异化反噬、新孤立主义等成为“美国世纪”终结和美国走下坡路的历史里程碑,作为世界资本主义的灯塔,美国从自由市场、普世价值、人权至上的鼓吹手变为单边主义、保护主义和霸权主义的卫道士,沦落为展览资本主义走向衰落的橱窗,在新一轮国际秩序转型重塑中出现了美国持续衰退与全球暂时委顿的交叠局面。四是“处于‘现代化运动与中华文明复兴’‘社会主义与资本主义’‘民族国家与全球化趋势’三大张力之中”的中国在崛起过程中不断遭到遏制和阻碍,如何争取和抓住战略机遇期以实现和平崛起成为中国面临的现实挑战。

   从国内环境来看,国家治理效能得到新提升是持续发挥政治优势、制度优势、发展优势和机遇优势的内在要求。进入新时代,我国已从中高速增长进入高质量发展阶段,社会主要矛盾发生转化,发展不平衡、不充分、不协调问题仍然较为突出,重点领域和关键环节的改革任务仍艰巨繁重,城乡区域间的收入分配格局差距较大对国内大循环尤其是国内消费造成了的拖累效应,国家治理尤其是社会治理和基层治理的弱项短板亟待补强,国家治理的整体效能有待提升。基于此,党的十九届四中全会对国家治理进行了系统的顶层设计,并提出了将制度优势转化为治理效能的总体要求。习近平总书记在讲话中更是强调要平衡统筹推进高质量发展与高效能治理,突出发展才是硬道理的同时强调治理也是软实力。“十四五”规划则从国家战略布局的角度将“国家治理效能得到新提升”上升为经济的一个主要目标。可见,进入“十四五”时期的新发展阶段,有效应对发展环境复杂深刻变化正是国家治理效能提升的外在战略指向,其深层逻辑是准确识变、科学应变、主动求变、善于用变进而抓住机遇、应对挑战、趋利避害、奋勇前行。

   (二)加快推进国家治理体系与治理能力现代化的阶段跃升

   经过“十三五”时期的稳步推进,全面深化改革已经取得了重大突破,国家治理体系与治理能力现代化加快推进,党的领导和国家制度优势进一步彰显,制度优势在经济快速发展和社会长期稳定、脱贫攻坚、疫情防控等方面已经较好地转化为治理效能,但是长期以来的重发展、轻治理在客观上制约了治理效能的转化和提升,与高质量发展、高效能治理、高品质生活有机统一、统筹推进的目标要求还有很大距离。进入“十四五”时期的新发展阶段,社会主义民主法治和公平正义、国家行政体系和政府治理体系、社会治理和基层治理体系以及防范化解重大风险体制机制与突发公共事件应急管理体系等多个方面的制度建设和治理能力等都还有待提高。随着全面建成小康社会,我国开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程,国家治理效能得到新提升成为持续提高国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。

   国家治理效能提升是检验国家治理体系现代化建设成效的重要依据。党的十九届四中全会总结了我国国家制度和治理体系“十三个方面”的显著优势,并明确提出要将制度优势更好转化为国家治理效能。“十四五”规划建议则将国家治理效能提升确定为彰显制度优势转化效果的核心标识。国家治理的制度优势融构在“完善制度建构-强化制度权威-优化制度执行-树立制度自信”的螺旋式上升的逻辑体系中,以国家制度的体系化建设来提升制度优势、积累制度势能,其根本目的在于释放和提升治理效能。制度优势与治理效能是并列结构和相互支撑的关系,相得益彰、相辅相成,不可偏废,然而制度优势并不会自动转化为治理效能,需要借助治理实践来架通桥梁。

   国家治理效能提升是衡量国家治理能力现代化实现程度的重要标尺。国家能力本质上是国家决定社会生活按照特定秩序组织起来以实现多重目标的能力,国家治理效能提升的过程就是运用国家能力来提升治理绩效的过程,同时也是对国家能力的结构、程度、大小进行优化调适的过程。国家治理能力现代化就在于提高各主体、各领域、 各层次治理能力从而推进国家治理效能提升,从总体上降低经济社会运行和发展的维护成本与改革成本,使得国家治理在理论上提高“治商”或达成各项评估指标,在实践上切实提高战略性、科学性和有效性。归根结底,国家治理体系与治理能力现代化受制于效能逻辑,进入“十四五”时期的新发展阶段,推动国家治理效能得到新提升是加快推进国家治理体系与治理能力现代化阶段跃升的内在战略要求。

   (三)持续开创和贡献现代国家治理的中国方案与中国智慧

   作为轴心文明之一的古代中国在历史上处于长期领跑地位,国家治理的内生性演化具有丰富的经验可资借鉴。然而国家统治却面临着治乱循环的怪圈,集中表现为王朝的更迭与不绝再生产并配以官僚政治的内部精密化与同式性重复,朝代更迭、政纲兴衰实际上更多的是以延续性、包容性和贯彻性为特征的官僚政治的内在演变和外在表征,而每一次治乱更替都给被支配者带来了沉重而痛苦的冲击。从国家成长角度来看,由于“组织要素”和“成长机制”不健全尤其是“国家-社会之间双向互动的输入-输出机制”缺失,明清后期国家内部已显现出高度的内卷化特征。在外来冲击下国家不可避免地走向了衰亡,国家成长的基本要素残缺、组织要素毁坏、成长机制失灵,在长达一个世纪的时间里饱受西方列强的宰制。从鸦片战争以来中国被卷入世界资本主义体系,改良主义的救亡图存尝试失败之后,清王朝在中走向消亡,长达两千余年的专制统治也随之淹没在历史潮流和革命浪花之中,而资产阶级的建国方案由于缺乏国情依托也终究昙花一现。最后,致力于救亡图存和振兴中华的中国共产党通过领导人民进行艰苦革命成立了中华人民共和国。在党的领导下,国家建构和社会主义现代化建设成为国家成长和发展的主要目标。

   作为现代化建设的后来者,从器物、制度到文化,中国长期处于学习借鉴的“维新”之中,并呈现出从被动学习到自主创新的鲜明特征。中国共产党在成立之初于各式各样的西方学说中选择马克思列宁主义国家学说为指导思想,在革命、建设、改革进而立国、兴国、强国过程中不断推进其中国化时代化大众化,国家治理有了坚强的理论指导。在文化大革命结束后,实事求是、解放思想,稳步推进改革开放,批判性地吸收借鉴西方市场经济理论,大力发展中国特色社会主义市场经济,积极加入世界贸易组织,在政府与市场关系理论上强调市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用,实现了“对社会主义政治经济学根本性难题的突破”。党的十八大以来国家治理更加彰显出理论创新和实践超越的鲜明特征。一是中国国家治理理论对西方治理理论的创新。西方治理理论是主张去政府化的,建基于方法论个人主义和消极自由哲学并以政治民主化、经济自由化与治理社会化“三驾马车”为内在驱动,这种资本主导的国家治理实际上消解了治理的“国家逻辑”。而扎根中国土壤的国家治理理论强调以党和国家为主导,致力于构建“以党领政、多元协同”的良性格局,强调国家在制度建设和治理体系中的权威引领作用,“倡导以国家逻辑为主导的现代化治理体系”,形成了以党政科层制为核心机制的政府体系——中国特色的科层制。二是中国治理实践对西方治理实践的超越。党的十八届三中全会、十九大和十九届四中全会将国家制度建设推向高潮,国家治理现代化取得重要进展,在取得经济快速发展奇迹、政治长期稳定奇迹的基础上又开创了贫困治理奇迹,在福利分配和民生发展中“为帮助发展中国家摆脱以西方为师的理论贫乏与制度枯竭的困境,提供了具有参考性的替代方案”[13]。无论是从理论层面还是实践层面来进行审视,推进国家治理效能得到新提升进而不断创造新的伟大奇迹,都蕴含着持续开创和贡献现代国家治理的中国方案与中国智慧的战略价值。

   二、“十四五”时期提升国家治理效能的总体框架

   进入“十四五”时期的新发展阶段,国家治理效能提升的理论框架以“国家治理效能得到新提升”为主要目标,将“体系-能力”二维框架拓展为“生态-体系-能力-成本”的四维一体框架,以“国家治理生态-国家治理体系-国家治理能力-国家治理成本”为框架整体持续推进国家治理效能提升,走高效能治理之路。

   (一)不断提升国家治理生态的优化效能

   国家治理体系与治理能力现代化是在开放系统中展开的,需要放到全球视野下进行审视。国家治理效能提升应秉持开放理性视野,以夯实治理生态来保障国家治理效能提升。

   1.要积极营造良好的外部环境,优化全球治理生态。

良好的全球治理生态是国家治理效能提升的基本面。党的十九大以来,党和国家所作的一个重大研判就是“当今世界正经历百年未有之大变局”。新冠肺炎疫情的全球大流行无疑给百年大变局提供了一个加速器,(点击此处阅读下一页)

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