邹奕:省、自治区人大常委会的合宪性审查——以设区的市地方性法规审批为例

选择字号:   本文共阅读 214 次 更新时间:2022-03-04 15:36:53

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邹奕  
载《人大工作通讯》1996年第6期。20年以来,鲜有学者就此提出不同的见解。

   [7]倘若合宪性审查无须包含实质性的制裁措施,那么,地方人大常委会根据《立法法》第99条第1~2款提出合宪性审查的要求或者建议似乎也可以被视为“合宪性审查”的结果。理由在于:地方人大常委会只有经过“审查”认为特定规范性文件存在违宪嫌疑时,它们才会提出前述要求或者建议。

   [8]林来梵:《合宪性审查的宪法政策论思考》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。

   [9]详见郑磊:《省级人大常委会对设区的市地方性法规备案审查权:制度需求与规范空间》,载《政治与法律》2019年第2期。

   [10]《立法法》以及有关法律均未规定省、自治区人大常委会在审批设区的市地方性法规时可以审查其适当性,而《立法法》的立法原意正是要求简化这一审批程序。

   [11]以下将“人民政府”简称为“政府”。

   [12]当这种特殊情况发生时,省、自治区人大常委会需要比较下级地方性法规与本级政府规章相抵触的规定,判断何者更适当,从而作出相应处理。详见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第233~234页。

   [13]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第232页。

   [14]在本文的写作和修改过程中,笔者专门咨询了某省人大常委会和某设区的市人大常委会的工作人员,后者包括设区的市人大常委会主任。

   [15]根据《立法法》第72条第2款的规定,设区的市的地方性法规在适当性方面接受事后型审查,具体而言,省、自治区人大有权改变或者撤销不适当的地方性法规。这里的审查主体应当是省、自治区人大而非省、自治区人大常委会。

   [16]胡锦光、韩大元:《中国宪法》,法律出版社2018年版,第106页。

   [17]基于类似的逻辑,虽然省、自治区人大常委会无权进行狭义的法律解释,但它们依然可以开展“合法性审查”。

   [18]刘连泰:《中国合宪性审查的宪法文本实现》,载《中国社会科学》2019年第5期。

   [19]《立法法》第72条第5款规定:“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。”从该规定来看,自治州人大及其常委会的地方性法规在审批阶段也需要接受省、自治区的合宪性、合法性监督。

   [20]根据《地方组织法》第43条第2款的规定,只有在设区的市人大闭会期间,它的常委会才能制定地方性法规。

   [21]彭真:《关于全国人大常委会的工作》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第680页。

   [22]彭真的前一句话是:“无论是国务院,还是各省、自治区、直辖市的人大和人大常委会,他们制定的法规,作出的决定,如果与宪法和法律有抵触,那就要行使法律监督权,这是宪法规定得很清楚的。”参见彭真:《关于全国人大常委会的工作》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第680页。

   [23]《彭真传》编写组编:《彭真年谱:1902~1997》(第5卷),中央文献出版社2012年版,第191页。

   [24]据以检索的数据库是“北大法律检索数据库”;检索时间是2019年12月1日;被检索文件的发布时间截至2019年9月30日;被检索文件的效力级别限于省、自治区的地方性法规。笔者只是检索了全文中含有“同(与)宪法”“相抵触”的地方性法规,同时剔除了其中与合宪性审查关联不大的地方性法规,此所谓“有限检索”。

   [25]由于所进行的检索是“有限检索”,实际上制定了此类地方性法规的省、自治区有可能更多。10个省、自治区具有代表性的地方性法规以及相关条文如下(按照法规名称的拼音字母排序):《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第46条、《广东省各级人民代表人会常务委员会法律监督工作条例(试行)》第8条、《贵州省地方立法条例》第63条、《海南省人民代表大会常务委员会审查备案规章的规定》第5条《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第92条、《辽宁省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第67条、《青海省人民代表大会常务委员会工作条例》第12条、《陕西省地方立法条例》第87条、《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第69条和《新疆维吾尔自治区人大及其常委会立法条例》第50条。

   [26]《立法法》第100条第3款的具体表述是:“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”

   [27]这一法解释规则可以追溯至古罗马,其意为:法律“表述或者列入某一事项就意味着排除其他事项或者备选项”。See Bryan A. Gamer, et al, ed., Black's Law Dictionary, Thomson Reuters, 2014, p.701.

   [28]作为国家的最高法,《宪法》不存在上位法和同位法。所以,在宪法解释实践中,所谓“另有列举”只可能是指《宪法》本身另有列举。

   [29]笔者目前无从得知:《宪法》对于自治州地方性法规的“遗漏”是出于何种原因。根据民政部发布的数据,截至2017年年底,我国的“地级市”共计294个,“自治州”共计30个。参见中华人民共和国民政部编:《中华人民共和国乡镇行政区划简册·2018》,中国社会出版社2018年版,第4页。二者在数量上的差距是悬殊的,这或许是“遗漏”的原因。

   [30]4个直辖市均不辖设区的市,所以,直辖市人大常委会自然无从对设区的市地方性法规进行合宪性审查。

   [31]实际上,一些公民和组织已经根据《立法法》的相关规定就地方性法规的合宪性问题向全国人大常委会提出了一定数量的审查建议。但是,全国人大常委会未曾接受其中的任何一条建议而启动合宪性审查。

   [32]省、自治区人大常委会的合宪性审查限于设区的市地方性法规的审批阶段。在这一阶段,社会各界提出的合宪性审查动议有可能通过人大常委会组成人员和其他参与机制得以反映。

   [33]譬如,在美国最近影响较大的“蛋糕店案”中,科罗拉多上诉法院(州法院)不仅审查了《科罗拉多反歧视法》(Anti-Discrimination Act of Colorado)是否符合《科罗拉多宪法》第2条的第4款(宗教自由条款)和第10款(言论和出版自由条款),而且审查了这部州法律是否符合美国《宪法》第1修正案的宗教自由条款和言论自由条款。See Craig v. Masterpiece Cakeshop, Inc., 370 P.3d 272(2015):273-275.

   [34]通过美国联邦最高法院官网相关栏目(http://gffgb6ab8de4c77f740fasq0fv0x5wu6xu6bnf.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/orders/ordersofthecourt/17)进行检索,可以发现美国联邦最高法院在2016年、2015年、2014年、2013年、2012年开庭期审理的案件数量分别为:70个、81个、76个、75个、79个,检索时间是2018年4月15日。需要说明的是,这些案件并非都涉及宪法问题,并非都是宪法案件。因此,美国联邦最高法院审理的宪法案件在数量上更加有限。

   [35]参见[美]理查德・D.弗里尔:《美国民事诉讼法》(上),张利民、孙国平、赵艳敏译,商务印书馆2013年版,第23页;参见何帆:《大法官说了算:美国司法观察笔记》,中国法制出版社2016年版,“序言”,第7页;参见张翔:《宪法案件的筛选机制——我国启动宪法解释的技术障碍的排除》,载许崇德、韩大元主编:《中国宪法年刊·2012》,法律出版社2013年版,第99页。

   [36]第二次世界大战以后经由日本《宪法》的制定,日本接受了美国式的合宪性审查模式。但直到20世纪、21世纪之交,日本政学两界仍有人主张放弃美国模式转而采取以德国为典范的欧陆模式。季卫东教授将前一种模式称为“分散型(非集中型)宪法审判模式”,将后者称为“集中型宪法审判模式”。而这里的“分散”和“集中”主要是指纵向维度的分散和集中。详见季卫东:《日本宪法保障制度设计的不同思路》,载《交大法学》2017年第1期。但是,日本《宪法》迄今没有修改,前述主张并未实现。

   [37]《世界各国宪法》编辑委员会编译:《世界各国宪法》(亚洲卷),中国检察出版社2012年版,第498页。

   [38][日]大石真:《违宪审查机能的分散与统合》,潘迪、穆文秀译,载《浙江社会科学》2010年第5期。

   [39]《中华人民共和国立法法释义》一书有如下记录:“在此次修改立法法的过程中,也还有一些已经有立法权的较大的市的人大常委会的同志建议,将省、自治区批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序,但是考虑到全面赋予设区的市地方立法权后,立法主体大量增加,为了维护法制统一,还是有必要由省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行批准。”参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第232页。

   [40]《世界各国宪法》编辑委员会编译:《世界各国宪法》(欧洲卷),中国检察出版社2012年版,第191页。

   [41][德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特:《德国联邦宪去法院:地位、程序与裁判》,刘飞译,法律出版社2007年版,第152页。

   [42]这里所称的“各州法院”也包括德国各州的宪法法院。

   [43]参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特:《德国联邦宪法法院:地位、程序与裁判》,刘飞译,法律出版社2007年版,第266页;参见张翔:《宪法案件的筛选机制——我国启动宪法解释的技术障碍的排除》,载许崇德、韩大元主编:《中国宪法年刊·2012》,法律出版社2013年版,第99页。

   [44]详见王锴:《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》,载《中国法学》2019年第1期。

   [45]张翔教授提出,全国人大常委会的合宪性审查可以分为“前端”与“后端”两个层次,“前者是对法律草案在通过前的合宪性控制,而后者是对其他规范性文件的备案审查”。参见张翔:《“合宪性审查时代”的宪法学:基础与前瞻》,载《环球法律评论》2019年第2期。相比之下,省、自治区人大常委会的合宪性审查在层次上比较单一,并无“后端”,至于是否具有“前端”也需要商榷。从时间顺序来看,它应该处于“前端”之后、“后端”之前。

[46]现行的1958年《法兰西共和国宪法》第61条第1款明确规定了这一事前型审查:“组织法在公布前,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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