邹奕:省、自治区人大常委会的合宪性审查——以设区的市地方性法规审批为例

选择字号:   本文共阅读 213 次 更新时间:2022-03-04 15:36:53

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邹奕  
[48]设区的市人大及其常委会不具有完整的地方立法权,一旦认定其报批的地方性法规不合宪,省、自治区人大常委会就有权阻止该地方性法规公布施行。

  

   作为事前型审查,省、自治区人大常委会的合宪性审查具有预防性和常态性。相应地,它具有两个方面的功效。一方面,它有助于预防不合宪的地方性法规进一步产生不合宪的下级立法和行政行为,而且它有助于避免因撤销不合宪的地方性法规而对法律秩序造成较大冲击。设区的市地方性法规是地级、县级政府及其工作部门制定规范性文件和作出行政行为的依据。倘若这些地方性法规本身就含有不合宪的规定,相关规范性文件以及行政行为的合宪性也难以保证。另一方面,它有助于实现经常性的宪法监督,这种监督是依职权而非依申请开展的。由于可以预先“过滤”掉明显不合宪的设区的市地方性法规,这种事前型审查有可能减轻全国人大常委会事后进行合宪性审查的压力。在《立法法》的制定过程中,曾有建议将省、自治区人大常委会的审批程序改为备案程序,赋予较大的市的人大及其常委会[49]以完整的立法权。但是,这一建议最终未被采纳。一个重要的反对意见是:“备案采取。不告不理。的原则,靠备案审查制度进行监督,容易流于形式。”[50]综上,作为事前型审查,省、自治区人大常委会的“合宪性审查”嵌入设区的市地方性法规的制定过程中,成为该过程的一个必要环节和关键步骤。所以,从理论上说,每一部得以公布施行的设区的市地方性法规都已经历过合宪性审查。

  

   但应当看到,作为事前型审查,省、自治区人大常委会的“合宪性审查”只可能是抽象审查而非具体审查,由于缺乏个案背景,此种审查的针对性较弱,裁量空间较大,标准过高有可能“轻言违宪”,标准过低又有可能“强言合宪”。尤其在现阶段,事前型审查的开展基本上缺乏全国人大常委会之宪法解释、合宪性审查的指引,存在实际困难。[51]有学者通过考察德国的实践指出,“抽象规范审查在实践中作用不彰”。[52]在其看来,这种情况并不意外。一方面,此种审查“脱离了案件和情境,无法体现系争规范的具体解释和实际适用情况”;另一方面,“因为缺乏具体争点,审查机关有时甚至要对系争规范进行逐条逐句的审查,自然无法深入”。[53]笔者认为,上述理由和结论均适用于我国省、自治区人大常委会的“合宪性审查”。另外,相较事后型审查,事前型审查是常态性、整体性[54]的审查,其工作量更大。如若审查对象为地方性法规中无直接上位法依据的创制性规定,抑或是审查依据为高度抽象的宪法原则或者基本权利条款,事前型审查的难度将明显增大。目前,省、自治区人大常委会自身并不完全具备开展这类合宪性审查的条件。还应当注意的是,《立法法》第72条第2款将省、自治区人大常委会批准设区的市地方性法规的期限定为4个月,稍显仓促。由于一些地方性法规涉及一个甚至多个宪法争议,省、自治区人大常委会必须经过认真研究后方能决定,甚至需要请示全国人大的专门委员会或者全国人大常委会的工作机构,4个月的期限比较紧张。此外,一旦批准了特定的地方性法规,省、自治区人大常委会即便发现其存在合宪性问题也无权撤回批准或者经由事后型审查予以撤销,只能依据《立法法》第99条第1款的规定请求全国人大常委会予以审查。

  

   (三)作为柔性审查的功效和局限

   从设区的市地方性法规的审批制度来看,省、自治区人大常委会的合宪性审查应当属于柔性审查。这一论断的理据在于:依据现行的法律规范,省、自治区人大常委会在审批设区的市地方性法规的过程中,即使认为后者与《宪法》相抵触,也不必直接作出“不予批准”的决定,而是可以灵活处理,通过内部的监督和纠错机制来确保前述地方性法规的合宪性。[55]根据一些省、自治区地方性法规的相关规定,“不予批准”之外的具体措施至少包括“附修改意见批准”和“提出意见退回修改”。譬如,《广东省地方立法条例》第76条第1款规定:“省人民代表大会常务委员会认为报请批准的地方性法规与宪法……相抵触的,可以不予批准,也可以附修改意见予以批准或者退回修改后再提请批准。”那么,诸如此类的规定是否符合《立法法》的制度安排?根据该法第72条第2款的规定,对于报批且具有合宪性、合法性的地方性法规,省、自治区人大常委会应当予以批准。至于省、自治区人大常委会究竟应当如何处理与《宪法》相抵触的地方性法规,该条款以及《立法法》的其他条文没有明示,因而,省、自治区人大常委会应当具有一定的裁量空间。由此可见,《广东省地方立法条例》第76条以及相关省级地方性法规的类似规定对《立法法》第72条第2款进行了必要补充。在设区的市地方性法规的审批工作中,对于省、自治区人大常委会来说,“不予批准”并非“予以批准”之外的唯一可选项,它只是备而不用的非常手段。

  

   作为柔性审查,省、自治区人大常委会的合宪性审查将灵活性与原则性相结合,有利于维持省地两级人大立法决策的对外一致性,可以减少阻力,比较便宜易行。在地方人大系统的许多工作人员看来,省、自治区人大常委会经过合宪性审查“不予批准”设区的市地方性法规可谓兹事体大,实属不得已而为之。综观各省、自治区的“立法条例”和立法实践可知,在省、自治区人大常委会全体会议审议报批的地方性法规之前,一般有两个必经程序:省、自治区人大法制委员会提出审查意见并向主任会议汇报,此其一;省、自治区人大常委会主任会议决定列入常委会会议议程,此其二。其中,后者又决定了报批的地方性法规最终是否有机会得到省、自治区人大常委会全体会议的审议。通过这些程序设计不难看出,报批的地方性法规倘若存在明显的合宪性问题,它就很可能无缘进入人大常委会全体会议的审议程序,因而自然不必由该会议决定“不予批准”了。当然,相对于省、自治区人大常委会“不予批准”的决定,委员长会议不列入人大常委会会议议程的决定所产生的影响较小,仅限于地方人大系统内部。

  

   基于柔性审查的机制设计,在目前的环境下,即使报批的地方性法规确实存在合宪性问题,省、自治区人大常委会也通常不会作出“不予批准”的决定,而是倾向采取“附修改意见批准”“提出意见退回修改”或者其他类似措施。如此一来,作为省、自治区人大常委会之合宪性审查的制裁措施,“不予批准”的决定势必难以出现,[56]这就有可能令人产生“合宪性审查”形同虚设的不良观感。应当看到,“附修改意见批准”“提出意见退回修改”等措施在实践中属于地方人大系统内部的监督和纠错机制,具有较强的封闭性,一般不对外公开,这就使这一类合宪性审查的下列局限更加突出:其一,不利于为设区的市制定地方性法规的合宪性问题提供反面示例;其二,不便于使省、自治区人大常委会的“合宪性审查”实践获得有效监督;其三,不足以让社会各界切实感知和体认我国合宪性审查工作推进的实效。笔者认为,倘若能够将上述审查意见予以公开,至少也可以使社会公众基本了解省、自治区人大常委会是否以及在何种程度上进行了合宪性审查。

  

   四、结论

   在我国,合宪性审查作为一项系统工程存在中央和地方两个层次。除全国人大常委会外,省、自治区人大常委会也有权进行合宪性审查,具体表现为设区的市地方性法规的审批制度。不与《宪法》相抵触是这些地方性法规获得批准的前提。这一类地方层次的合宪性审查尚未受到政学两界的充分关注,然而,它不仅可以得到《立法法》第72条第2款和《地方组织法》第7条第2款的支持,也可以得到《宪法》第100条第2款的支持,完全具有宪法、法律层次的规范依据。另外,各省、自治区的“立法条例”或者其他相关的地方性法规均在《宪法》和法律的基础上就这一类合宪性审查作出了更加具体的规定。

  

   尽管如此,省、自治区人大常委会之合宪性审查的践行并不理想。作为这一类合宪性审查的制裁措施,省、自治区人大常委会“不予批准”设区的市地方性法规基本上缺乏可以确证的实例。从具体的制度机理来看,这一类合宪性审查可以被定位为分散式审查、事前型审查和柔性审查,具有自身的功效和局限。作为分散式审查,省、自治区人大常委会的合宪性审查能够在一定程度上提升工作效能,满足社会各界的现实需求。但是,各个省、自治区人大常委会基于同一部《宪法》进行审查时有可能衍生不同的标准,这将在一定程度上影响合宪性审查的统一性。作为事前型审查,省、自治区人大常委会的合宪性审查有助于实现经常性的宪法监督,而且它也有助于预防不合宪的地方性法规进一步产生不合宪的下级立法和行政行为。但是,直接依据宪法规范进行抽象审查存在现实困难,此外,4个月的审查期限偏短。作为柔性审查,省、自治区人大常委会的合宪性审查有利于维持省地两级人大立法决策的对外一致性,可以减少阻力,比较便宜易行。然而,由于具备了灵活处理的空间,即便报批的地方性法规存在明显的合宪性问题,省、自治区人大常委会也通常会避免作出“不予批准”的决定,这在很大程度上削弱了这一类合宪性审查的存在感和影响力。

  

   完善和推进这一类合宪性审查的路径有三:第一,全国人大常委会应当适时开展专门的宪法解释和合宪性审查,为省、自治区人大常委会的合宪性审查工作提供权威而统一的指引。第二,省、自治区人大常委会的“合宪性审查”应该先易后难、循序渐进,在现阶段重点审查设区的市地方性法规与相对具体的宪法规则或者国家机构条款是否冲突,如此可以暂时控制合宪性审查工作的难度。第三,《立法法》等法律可以强行规定,如果省、自治区人大常委会认为特定的设区的市地方性法规存在特定的合宪性问题,必须直接作出“不予批准”的决定;不仅如此,相关法律还可以明确要求:省、自治区人大常委会认为报批的地方性法规存在合宪性问题而采取“附修改意见批准”“提出意见退回修改”或者类似措施时,应当将有关的具体意见向社会公布,从而提高审查结果的公开性和透明度。

  

   注释:

   本文系四川大学法学院“研究阐释党的十九届四中全会精神”专项研究课题“省、自治区人大常委会的合宪性审查”(课题项目号:sculaw20190209)的研究成果。感谢陈雄、王错、杨道现、范继增、柴华、田伟、孔德王、王珂、李帆、刘旭、李龙等师友以及《人大法律评论》匿名评审人提出的意见。本文文责自负。

   [1]若无特别说明,本文对于我国现行宪法条文及其条款数的引用均根据1988年、1993年、1999年、2004年和2018年《宪法修正案》修正的宪法修正文本,以2018年《宪法修正案》为准。

   [2]以下将“人民代表大会”和“常务委员会”分别简称为“人大”和“常委会”。

   [3]参见胡锦光、韩大元:《中国宪法》(第4版),法律出版社2)18年版,第142页。

   [4]根据2018年6月22日通过的全国人大常委会《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》,宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。不过,这一规定没有也无法赋予该委员会合宪性审查主体的地位。

   [5]以下将“全国人大常委会法制工作委员会”简称为“全国人大常委会法工委”。

[6]早在1996年,就有学者专门撰文讨论:地方人大是否具有宪法监督权。这里的“宪法监督权”包括我们今天所说的“合宪性审查权”。该文持“否定说”,其认为“宪法没有赋予(包括默示)”“地方人大及其常委会以宪法监督权”。具体理由详见许崇德、胡锦光:《关于地方人大是否有宪法监督权问题》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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