刘连泰:行政处罚中择一重罚规则的体系化阐释

选择字号:   本文共阅读 112 次 更新时间:2022-03-01 03:31:12

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刘连泰  
下限40万元。根据罚款上限选择适用法定罚款额高的法律规范,决定罚款额反倒可能低于另一法定罚款额低的法律规范所规定的罚款下限,如果不从择一重罚规则中解释出裁量的下限,法定罚款额低的规范就无法发挥制度功能。

  

   一事不再罚的目的是避免对当事人的违法行为作过度评价,择一重罚的功能是避免行政机关对当事人的违法行为评价不足。根据法定罚款额高的规范作出的罚款决定,数额反而低于法定罚款额较低的规范所规定的罚款下限,这会破坏择一重罚的制度功能,并削弱其制度正当性。择一重罚之所以正当,原因之一就在于其符合比例原则的要求。对当事人处以较高罚款,能够实现较低罚款所要达到的目的,因为较低罚款实质上是被较高罚款“吸收”了。[18]但是,在例外情形中,法定罚款额低的法律所欲保护的法益也可能无法实现。仍以“某某堂”松花粉片压片糖果案为例,为保护反不正当竞争法所涉法益,至少需要罚款20万元,而要保护食品安全法所涉法益,至少需要罚款40万元。对当事人处以30万元罚款,罚款数额低于食品安全法所规定的40万元的下限,这就意味着保护食品安全法所涉法益的目的落空。因此,从法益保护的角度看,在对罚款数额进行裁量时,不仅不得逾越罚款上限,以免过度处罚,也有必要确定一个下限,即所谓“危害的界限”。[19]在适用择一重罚规则时,按照法定罚款额高的规定给予当事人处罚,罚款数额不能高于该规定的最高额度,但也不能低于法定罚款额低的规定所规定的罚款下限。如此一来,择一重罚规则的适用就不会消灭法定罚款额低的规定的规范效果,因为法定罚款额低的规定也在约束罚款裁量的区间,其在事实上仍有规范力。

  

   三、司法审查中变更判决的适用空间

  

   若行政机关本应适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,却适用了法定罚款额低的规定,而当事人仍以罚款数额过高或其他理由诉至法院,人民法院在对被诉罚款决定进行全面审查后,能否作出变更判决?其作出变更判决的空间有多大?择一重罚规则与禁止不利变更规则的关系应当如何处理?行政诉讼法第77条规定:“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。”这意味着,人民法院可以对明显不当的行政处罚作出变更判决,但禁止不利变更。行政诉讼法第77条将变更判决的适用情形规定为两种:一种针对行政机关的裁量行政,即行政处罚明显不当;一种针对行政机关的羁束行政,即对款额的确定、认定确有错误。行政机关本应适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,却适用了法定罚款额低的规定作出罚款决定,此种情形属于行政处罚“明显不当”还是“适用法律、法规错误”,有待分析。

  

   行政行为适用法律、法规错误与行政行为明显不当的界限较为模糊。行政处罚明显不当可以理解为裁量瑕疵,但裁量瑕疵时常是适用法律、法规错误导致的。[20]如果坚守实质合法性的概念,明显不当也是违法。[21]明显不当的行政处罚可被撤销,也可被变更,似乎精确区分“适用法律、法规错误”和“明显不当”的意义不大。但是,从形式逻辑的角度看,行政诉讼法第70条将行政行为适用法律、法规错误和行政行为明显不当并列作为撤销或者部分撤销行政行为的理由,说明“适用法律、法规错误”与“明显不当”并非包含与被包含的关系。而且,行政处罚适用法律、法规错误与行政处罚明显不当对应的判决类型不完全重叠:就前者而言,人民法院只能适用行政诉讼法第70条的规定作出撤销判决或者撤销并责令重作判决;后者属于裁量瑕疵,人民法院既可以根据行政诉讼法第70条作出撤销判决或者撤销并责令重作判决,也可以根据行政诉讼法第77条的规定作出变更判决。

  

   (一)人民法院可以依据择一重罚规则作出变更判决

  

   行政诉讼法第77条规定,行政处罚明显不当时人民法院可以作出变更判决,该规定旨在规制裁量行政、矫正裁量瑕疵。对此,理论界和实务界几乎没有异议。完整的法律规范在逻辑构成上一般包括行为的构成要件和行为的法律后果两部分,行政裁量通常包含要件裁量和效果裁量两方面内容。[22]德国学者认为,在对构成要件的解释上,司法机关的解释优于行政机关的解释;在对效果裁量的解释上,司法机关应该尊重行政机关的判断,司法审查应秉持谦抑的基本立场。我国台湾地区学者提出了“判断余地”的概念,[23]认为法律有时也将不确定法律概念即构成要件的判断权部分赋予行政机关,此时司法机关也应秉持谦抑立场。基于司法与行政的分工,司法审查应当尊重行政机关的首次判断权,司法不能耗尽行政的裁量空间,司法权不能演变为利维坦式的“太上行政权”。人民法院作出变更判决应限于非常例外的情形,“行政处罚明显不当”应仅限于效果裁量,不包括要件裁量。这一理解与全国人大常委会法工委的解释合拍,即将明显不当界定为“被诉行政行为结果的畸轻畸重”,[24]而不将其延伸至“认事用法”。各层级行政机关制定的各类裁量基准也是围绕效果裁量展开,多表现为“情节细化”与“效果格化”。[25]

  

   择一重罚规则适用过程中的裁量,究竟属于效果裁量还是要件裁量,难以作出直接判断,其看似处于二者的中间地带:在一个违法行为满足多个法律规范的要件该当性时,根据罚款额的高低选择适用的法律,即由效果裁量反推要件裁量;而择一重罚的最终目的是处罚,其裁量的重心在于效果裁量。根据效果裁量反推要件裁量,是在效果裁量和要件裁量之间循环论证的结果。行政处罚法第29条意在规制效果裁量,却对要件裁量附带产生了规制效果。行政机关本应适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,却适用了法定罚款额低的规定作出行政处罚决定,这看似是适用法律、法规错误,实则是罚款幅度的选择错误,属于效果裁量瑕疵。这是因为,行政机关适用法定罚款额低的规定作出罚款决定,仍然满足要件的该当性。既然择一重罚规则旨在规制效果裁量,附带产生规制要件裁量的效果,无论将择一重罚中的裁量理解为效果裁量还是要件裁量,都不违反法律解释的融贯性。不过,从功能主义的角度出发,将择一重罚中的裁量理解为不同类型的裁量,可能带来不同的结果。行政诉讼法第77条之所以规定人民法院可以作出变更判决,目的就是减轻当事人讼累,避免行政机关重新作出行政决定后当事人再度起诉,徒增行政诉讼的成本。如果行政决定不违反要件的该当性,仅仅是认定情节有误,或者是适用的处罚幅度即效果裁量不当,人民法院就会判决认为行政处罚明显不当。[26]因此,假如行政机关本应适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,却适用了法定罚款额低的规定作出罚款决定,出于减轻当事人讼累、降低行政争议解决成本的考虑,可以将此种情形理解为效果裁量错误,允许人民法院作出变更判决。

  

   人民法院可以作出变更判决,并不意味着人民法院一定要作出变更判决,其也可以作出撤销判决或者撤销并责令重作判决。那么,人民法院在何种情形下适宜作出变更判决?在何种情形下适宜作出撤销判决或者撤销并责令重作判决?如前文所述,人民法院作出变更判决是司法对行政的“超强干预”,必须用紧绷的法教义学之网对其加以约束。作出变更判决的目的是减轻当事人讼累,并从整体上降低解决行政争议的成本,但这些并非行政诉讼法的唯一目的,保护当事人的权利也是行政诉讼法的重要目的。行政诉讼法第77条第2款规定:“人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。”这意味着,人民法院作出变更判决要受到禁止不利变更规则的约束。人民法院的变更判决是单向的,即只能减轻处罚。这会产生一个新问题:行政机关本应适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,却适用了法定罚款额低的规定作出处罚决定,人民法院如果要作出变更判决,就必须变更为适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,此时择一重罚规则与禁止不利变更规则的关系应如何调适。如前文所述,行政处罚法第29条第2款规定的“按照罚款数额高的规定处罚”指向法定罚款,而非决定罚款。适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,罚款数额依然可能低于原行政决定对当事人处以的罚款数额,人民法院此时就可以作出变更判决。

  

   (二)人民法院作出变更判决不限于“裁量权收缩至零”的情形

  

   变更判决是司法权对行政权的“超强干预”,针对“行政处罚明显不当”作出变更判决,应仅针对效果裁量部分,且效果裁量不当必须达到“明显”的程度。但是,“明显不当”之“明显”殊难判断。有学者在此基础上作进一步的限缩解释,认为人民法院作出变更判决应仅限于“行政机关没有裁量和判断余地或者裁量权收缩至零”的情形,[27]否则人民法院无从论证自己替代行政机关裁量的正当性。学者对于行政诉讼法第77条的限缩解释,主要是从德国法上获取的知识资源。德国法上也规定了变更判决,但其变更判决仅针对“确定某一金额”的决定。联邦德国行政法院法第113条第2款规定,“原告人要求对行政行为作出变更,以确定某一金额,或涉及一基于该变更的确认的,法院可以将金额确定为另一数目,或以其他判定替代原确认”,这与我国行政诉讼法第77条规定的“对款额的确定、认定”类似。不过,德国法没有规定针对明显不当的行政处罚作出变更判决,裁量权收缩至零才能作出变更判决的教义,主要适用于“确定某一金额”“金钱或其他替代物之给付”的判决类型,而与“行政处罚明显不当”无关。人民法院可以对明显不当的行政处罚作出变更判决,是具有中国特色的制度安排,无法直接套用德国法上裁量权收缩至零才能作出变更判决的教义。而且,在德国法上,裁量权收缩至零一般针对当事人的行政介入请求权,[28]即当事人请求行政机关为某种行为,此时行政机关只有唯一的选项,于是才有裁量权收缩至零的可能,其具体情形一般包括两种:一是不得采取行动(不作为义务),行政机关若采取措施,就构成裁量瑕疵;二是必须采取行动或仅能以特定的方式采取行动(作为义务),如果行政机关拒绝或怠于采取行动,当事人可以提起课予义务诉讼或一般给付诉讼。[29]行政处罚的目的是维护公共秩序,并不对应于当事人的行政介入请求权。在行政处罚领域,裁量权收缩至零的情形也很难想象。要求对某一违法行为只能处以某一类型的处罚,甚至处以某一个具体的罚款金额,显然过于苛刻。并且,让人民法院论证行政处罚的效果裁量中裁量权收缩至零,论证负担太重,甚至基本不可能。

  

   (三)对行政机关重作罚款决定的限制

  

   人民法院对明显不当的行政处罚可以作出变更判决,意味着人民法院也可以不作出变更判决,而是作出撤销判决或者撤销并责令重作判决。如果行政机关本应适用罚款数额高的规定,却适用了罚款数额低的规定,人民法院作出撤销并责令重作判决后,原行政机关重新作出罚款决定,罚款数额能否高于原罚款决定确定的数额?

  

行政诉讼法第77条第2款规定:“人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。”从文义来看,禁止不利变更规则仅约束人民法院,对于作出处罚决定的行政机关似乎并无约束力。也就是说,罚款决定被人民法院撤销并责令重作后,行政机关可以不受禁止不利变更规则的约束,从而在新作出的处罚中加重对当事人的罚款。但是,如果经由人民法院作出撤销并责令重作判决后,行政机关可以加重对当事人的罚(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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