刘连泰:行政处罚中择一重罚规则的体系化阐释

选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2022-03-01 03:31:12

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刘连泰  
的行政处罚”相悖。尽管当事人所受罚款在总额上并不超过“罚款数额高的规定”确定的罚款上限,但“程序即是惩罚”。[12]让当事人因同一违法行为经受两次甚至两次以上处罚程序,相当于使当事人遭遇双重追诉,而对同一违法行为“不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定内含避免双重追诉的制度意蕴。[13]此外,要识别“罚款数额高的规定”并不容易,正如下文将要探讨的,“罚款数额高的规定”和“罚款数额低的规定”确定的罚款区间可能存在交叉重叠。让有高额罚款权的行政机关判断应否在已有罚款的基础上加处罚款,不仅会加大行政执法成本,还可能会激励有高额罚款权的行政机关对当事人一律从重处罚,人为制造罚款差额,甚至滋生逐利执法。

  

   上述方案都能在一定程度上疏通执法过程中可能遇到的障碍,但也各有其缺陷和不足。在现有的制度框架内,要在综合执法之外解决高额罚款权与管辖权不一致的问题,只能分情况适用不同的方案。其一,通过协商和上级行政机关指定管辖权的程序处理。行政处罚法第25条第2款规定:“对管辖发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖;也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”一个行政机关如果在立案前知道另一个行政机关有高额罚款权,或者有高额罚款权的行政机关知道另一个行政机关已经立案,双方可以进行协商,最终确定由有高额罚款权的行政机关管辖;若协商不成,则可以请求共同的上级行政机关指定管辖。其二,由立案在先的行政机关管辖。如果先行立案的行政机关不知道另一个行政机关有高额罚款权,而有高额罚款权的行政机关既不知道另一个行政机关已经立案,也没有发现应予罚款的违法行为,此时由立案在先的行政机关管辖。立案在先的行政机关作出罚款决定后,有高额罚款权的行政机关不能以自己有高额罚款权为由作出另一罚款决定,而应尊重前一行政机关作出的罚款决定的公定力。尽管该方案会使一些违法相对人逃脱“罚款数额高的规定”的惩戒,但这一不利后果是因立法多元和执法主体分散导致的。随着综合执法和相对集中行政处罚权改革的推进,此种情形的出现概率会越来越低,其所需付出的制度成本也只是暂时的。

  

   二、如何确定“罚款数额高的规定”

  

   “择一重罚”的制度功能就是减少裁量的偶然性。“按照罚款数额高的规定处罚”,意味着限缩有管辖权的行政机关的规范选择空间。法律对于罚款的规定有多种多样的形式,要确定何为“罚款数额高的规定”,有时需要经过复杂的法律推理。当事人的同一个违法行为同时违反多个法律规范,不论“罚款数额高的规定”,还是“罚款数额低的规定”,其所要保护的法益都受到了违法行为的侵害。因此,在适用“罚款数额高的规定”时,也不能忽视“罚款数额低的规定”所要保护的法益。

  

   (一)确定“罚款数额高的规定”的步骤

  

   要确定“罚款数额高的规定”,第一种方法是比较法律规范规定的罚款幅度,这一方法还可以进一步区分为比较罚款幅度的下限和比较罚款幅度的上限两种不同的思路;第二种方法是根据不同的法律规范分别作出拟罚款决定,然后比较各罚款决定中罚款数额的高低。例如,某公司销售标签不合格的“某某堂”松花粉片压片糖果,货值8万元,构成虚假宣传,欺骗、误导消费者。该行为同时违反了食品安全法、反不正当竞争法的规定,但尚不构成情节严重的情形。[14]按照食品安全法第125条的规定,应对当事人处40万元以上、80万元以下罚款;按照反不正当竞争法第20条的规定,应对当事人处20万元以上、100万元以下罚款。假设结合具体案情后,仅依据食品安全法第125条,可对当事人作出罚款70万元的处罚决定;仅依据反不正当竞争法第20条,可对当事人作出罚款30万元的处罚决定。若按第一种方法比较罚款数额高低,就是比较40万元至80万元和20万元至100万元两个区间,此时需区分两种情形:(1)比较罚款幅度的下限,由于40万元大于20万元,适用食品安全法第125条,符合择一重罚的要求;(2)比较罚款幅度的上限,由于100万元大于80万元,适用反不正当竞争法第20条,符合择一重罚的要求。若按第二种方法比较拟罚款决定中的罚款数额,由于70万元大于30万元,应当适用食品安全法第125条。总之,运用不同的比较方法,得出的结论可能大相径庭。

  

   刑法上也会涉及类似的问题。为比较刑罚的轻重,刑法学将刑罚分解为三个层次:法定刑、宣告刑和执行刑,三者分别对应于法律规定的刑罚、法院对被告人判处的刑罚和法院对被告人实际执行的刑罚。[15]借鉴刑法学的相关概念,行政处罚中的罚款也可区分为法定罚款、决定罚款和执行罚款,三者分别对应法律规定的罚款、行政机关决定适用的罚款和行政机关对当事人实际执行的罚款。择一重罚规则的适用不需考虑罚款的执行问题,只涉及法定罚款和决定罚款。由于法定罚款只与法律规范的具体内容有关,以法定罚款作为比较项时,无需考量当事人违法行为的性质、情节和社会危害性。当以决定罚款作为比较项时,需要在法律规范的具体内容和当事人的违法事实之间反复比对:先根据不同的法律规范对当事人作出拟罚款决定,再比较几个拟罚款决定所确定的罚款额高低,最后选出罚款数额最高的罚款决定,并根据该罚款决定反推应当适用的法律。[16]

  

   按照法定罚款确定应当适用的法律规范,即只考虑不同法律规范确定的罚款幅度,以法定的最高罚款额作为比较项,确定“罚款数额高的规定”。这种方案不考虑法律规范是否规定了几个不同的罚款区间,也不考虑当事人的违法事实,因而相对简单易行。但是,此种方案也较为“粗暴”。例如,某饲料企业已经取得猪饲料生产许可证,但没有取得农业部门颁发的产品批准文号,于是在产品包装上标注了另一企业的产品批准文号,生产了货值金额为9000元的猪饲料。该行为既属于《饲料和饲料添加剂管理条例》第46条第1款第3项规定的“生产、经营的饲料、饲料添加剂与标签标示的内容不一致”,也属于该条例第38条第3款规定的“已经取得生产许可证,但未取得产品批准文号而生产饲料添加剂、添加剂预混合饲料”。[17]根据该条例第46条,“违法生产、经营的产品货值金额不足1万元的,并处2000元以上2万元以下罚款,货值金额1万元以上的,并处货值金额2倍以上5倍以下罚款”;而根据第38条第3款,则应处“违法生产的产品货值金额1倍以上3倍以下罚款”。如果不考虑案件事实,只抽象比较两条规范中的罚款上限,即“5倍以下罚款”和“3倍以下罚款”,所得结论是应适用第46条。如果结合违法生产货值金额为9000元的案件事实,适用第46条处罚时,罚款区间为2000元至2万元;适用第38条第3款处罚时,罚款区间为9000元至2万7000元。将这两个区间相比较,显然是适用第38条第3款确定的罚款区间时罚款上限更高,这也意味着,仅以法定的最高罚款额作为比较项,有时无法得出精准的结论。

  

   行政处罚法第29条规定,“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”,其前半句使用的是“法律规范”的概念,后半句使用的却是“规定”。“法律规范”相比于“规定”更为宏观,由此推断,择一重罚规则的原旨应是进入“法律规范”的内部,选择适用罚款数额高的“规定”,而不是直接根据哪部“法律规范”规定的最高罚款额更高来判断应当适用何种“法律规范”。按照决定罚款额反推应当适用的法律虽然不容易产生分歧,但行政机关的裁量负担较重,甚至可能无限加大执法成本。由于行政机关必须在不同的法律规范和当事人的违法事实之间来回比对,而当事人的同一违法情节在不同的法律规范中可能性质不同,行政机关不得不数次裁量。基于对执法效率的考量,行政处罚法第29条规定的“按照罚款数额高的规定处罚”,更适宜理解为按照法定罚款额高的规定处罚。仍需进一步明确的是,“法定罚款额高”究竟是指法定罚款额的上限高还是下限高。如果一个法律规范规定了几个罚款区间,还需明确以哪个罚款区间作为比较项来确定罚款的上限和下限。如果经过比较发现,数个法律规范的法定罚款额一样高,那就需要另择他途来确定应当适用的规范。较为极端的情形是,法定罚款额和决定罚款额均相同,此时行政机关就必须作出裁量,因而还需要明确裁量的方法。

  

   针对上述问题的解决,刑法上有丰富的制度资源可以借鉴。在刑罚适用领域,判断刑罚轻重的比较项是法定刑。如果只有一个法定刑幅度,则直接比较法定刑。如果存在若干量刑区间,则先要确定适用的量刑区间,再以法定最高刑作为比较项;如果法定最高刑相同,则比较法定最低刑。《最高人民法院关于适用刑法第十二条几个问题的解释》(法释〔1997〕12号)第1条规定:“刑法第十二条规定的‘处刑较轻’,是指刑法对某种犯罪规定的刑罚即法定刑比修订前刑法轻。法定刑较轻是指法定最高刑较轻;如果法定最高刑相同,则指法定最低刑较轻。”第2条规定:“如果刑法规定的某一犯罪只有一个法定刑幅度,法定最高刑或者最低刑是指该法定刑幅度的最高刑或者最低刑;如果刑法规定的某一犯罪有两个以上的法定刑幅度,法定最高刑或者最低刑是指具体犯罪行为应当适用的法定刑幅度的最高刑或者最低刑。”刑法的处理模式可以总结为:以考量法律规范为主,辅以考量当事人的犯罪行为,兼顾法律适用的精确和法律选择的便利。

  

   行政处罚法可以借鉴上述刑法处理模式,即以法定罚款为比较项,辅以考量当事人的违法事实;先分层次比较罚款额高低,再选择应适用的规范。具体而言,可以构建为四个步骤:(1)比较不同规范中最高罚款额的高低。如果被违反的法律规范规定了几个罚款区间,则先确定对当事人的违法行为应该适用哪个罚款区间,并以该罚款区间的最高罚款额作为比较项。如果被违反的法律规范只规定了一个罚款区间,则可直接取法定最高罚款额作为比较项。(2)被违反的数个法律规范法定最高罚款额相同时,比较最低法定罚款额。经过这两个步骤,基本可以确定应该适用的法律。如果法定最高罚款额和法定最低罚款额都相同,那就只能比较决定罚款额,即进入下一步骤。(3)分别根据不同的法律规范作出拟罚款决定,并比较决定罚款额。经过此步骤,绝大多数案件都能确定应该适用的法律规范。如果决定罚款额也相同,意味着无论适用哪个规范对当事人的权利都没有影响,此时只能由行政机关裁量选择最终适用的规范,即进入下一步骤。(4)由行政机关裁量选择适用的规范。这四个步骤,也会涉及对法律规范具体内容和案件事实的比对,但以法定罚款额为主要比较项,适当考虑决定罚款额,至少可以减少在规范与事实之间来回比对的频率。在绝大多数案件中,也不必先根据各个规范作出一个精准的裁量后再选择适用,这是在保障行政处罚效率和约束行政裁量权之间执中而行的方案。

  

   (二)法定罚款额低的规定对裁量的约束

  

根据法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,相应的决定罚款额一般会高于根据法定罚款额低的规定作出的决定罚款额。但是,罚款数额的高低一般是根据法律规定的上限而非下限确定的,在有些情形下,按照法定罚款额高的法律对当事人处以罚款,其决定罚款额可能低于法定罚款额低的法律所规定的罚款下限。在前文提及的某公司销售标签不合格的“某某堂”松花粉片压片糖果,且违法销售货值为8万元的例子中,如果市场监督管理局根据法定罚款额高的反不正当竞争法第20条,结合当事人违法行为的性质、情节和社会危害性,对当事人处以罚款30万元,其数额低于根据法定罚款额低的食品安全法第125条所确定的罚(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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