刘守英等:土地制度与中国发展模式

选择字号:   本文共阅读 624 次 更新时间:2022-02-23 00:44:09

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刘守英 (进入专栏)   熊雪锋   章永辉   郭贯成  
这一阶段的模型估计结果验证了本文的假设,房价和地价不断上升带来的土地增值收益及土地抵押和城投债带来的城市建设资金融资,实现了结构转变的重心由工业化向城市化的转变。需要说明的是,居住商服用地贡献率较之工业仓储用地贡献率更小,其原因在于本模型仅纳入了作为要素的土地的数量,居住商服用地作为土地要素推动经济增长的作用在理论上本就小于直接用于工业生产的工业仓储用地,而且每年居住商服用地供应量少于工业仓储用地供应量。居住商服用地对经济增长的更大贡献来自资本形成,即主要依靠居住商服用地实现的抵押融资和城投债作为资本形成推动经济增长,但这一贡献内含在资本之中,如何剥离这一部分贡献尚待讨论和研究,本文暂时不讨论将居住商服用地资本形成贡献从资本中分离的问题,本文的侧重点在于解释不同时期通过不同制度安排以不同方式推动经济增长和结构转变。因此,这一阶段结构转变重心由工业化向城市化的转移并不表现在居住商服用地和工业仓储用地两者相关系数大小的比较,而是表现在居住商服用地在这一阶段相关系数大小及其显著性较上一阶段显著提高,而工业仓储用地相关系数和显著性水平提升幅度较小。

  

   总体看,上述实证结果验证了本文的假设:在第一阶段(1999—2003),政府主要通过工业仓储用地的高量配置和低价供应来实现工业化推动经济增长;在第二阶段(2004—2008),工业仓储用地高量配置和低价供应支撑工业化的作用明显衰减,结构转变重心及经济增长推动力开始由工业化转向城市化,但由于这一阶段仍处于满足工业化基础设施需求的城市化阶段,因此,利用居住商服用地推动城市化从而拉动增长的作用并不显著;在第三阶段(2009—2016),工业化作用虽有增强,但幅度较小且远低于工业化为结构转变重心而推动经济增长的阶段。不同的是,依靠居住商服用地限量供应和不断上涨的土地价格支撑的快速城市化,与前两个阶段相比较显著地成为中国经济增长的推动力。因此,可以说这一阶段结构转变重心及推动经济增长的动力实现了由工业化向城市化的转变。

  

   3.土地通过资本形成推动经济增长的检验

  

   2003年以来,中国经济增长和结构转变的轨道由工业化转变为城市化,城市化进程中除了土地作为生产要素的贡献之外,还应当着重考虑土地参与资本形成过程的贡献。

  

   (1)计量模型。根据前文分析,两个不同时期,土地资本化分别表现为“以地生财”和“以地融资”,因此,本文在两个不同时期内分别考虑不同的模型设定。

  

   “以地生财”效应。是指通过以“招拍挂”等方式出让经营性用地获取土地出让收入,并将一定比例的土地出让收入投入到固定资产投资当中。该阶段的时间区间为1999—2008年。该段时期内,政府土地储备和垄断土地一级市场的制度成型,经营性建设用地供应从协议方式转变为招拍挂方式,地方政府通过土地出让获得了土地出让收入,这些收入以一定比例进入固定资产投资,最终参与到固定资本形成的过程。需要说明的是,在该段时期,虽然部分城市开始通过土地抵押和发行城投债等形式筹集资金,但是发行城投债的城市比例非常小(共计127个观测值)。因此,为研究土地出让收入参与固定资本投资的比例,本文主要考虑如下面板数据回归模型:

  

  

  

   其中,lnIit是地级市i在第t年的固定资本投资的对数值,lnLandit表示土地出让成交价款的对数值,Xit是控制变量,包含上一年的国内生产总值(GDP)增长率和上一年第二产业产值占GDP的比重,λi和ζt分别代表个体和年度固定效应。为了缓解模型的内生性问题,控制变量都采用上一年的数值。

  

   另外,鉴于土地出让收入影响固定资产投资形成可能存在着时间滞后效应,本文还考虑了模型(3)的两种变化形式:一是将模型(3)中土地出让成交价款换成上一年的数值(L.lnLandit);二是在模型(3)中额外加入土地出让成交价款的一阶滞后项。

  

   “以地融资”效应。是指通过土地抵押或者发放城投债,筹集城市建设和基础设施建设资金,投入固定资产投资从而参与到固定资本形成之中。本文测度“以地融资”效应的样本区间是2009—2016年。2008年以来全国290个地级市土地抵押面积和金额快速上升,同时各个城市普遍开始发行城投债。尽管城投债在“以地融资”的资本形成中占比没有土地抵押大,但是2008年以来不再发布地级市层面的土地抵押数据,因此,本文只能采用地级市层面的城投债来代表“以地融资”,并考虑如下的模型:

  

  

  

   其中,lnCTBit表示地级市i在第t年发行的城投债(Chengtou Bond,CTB)的对数值,Xit是控制变量,其选取与模型(3)一致,同时模型也包含了双向固定效应。

  

   类似地,本文也考虑了模型(4)的两种变化:一是将模型(4)中土地出让成交价款和城投债滞后一期;二是在模型(4)的设定中额外加入土地出让成交价款和城投债的一阶滞后项。

  

   (2)数据来源和基本特征。本文选取中国290个地级市(不包括港澳台)2003—2016年的面板数据。模型选取的变量为固定资产投资额(不含农户)(I)、土地出让成交价款(Land)、城投债当年发行额(CTB)。具体地:①I为各个地级市市辖区固定资产投资额(不含农户),数据来源为中经网统计数据库—城市年度库。②Land为各个地级市市辖区土地出让成交价款,包含了居住商服用地、工业仓储用地以及其他营业性用地出让价款,受到数据限制无法在地级市层面区分居住商服用地出让价款和工业仓储用地出让价款,只能使用土地出让价款总额。该数据的数据来源为国家信息中心房地产信息网—土地市场库。③CTB为各地级市市辖区城投债当年发行数额,由各地级市层面城投公司、平台的发行数额按照地级市和年份加总而来,数据来源为Wind数据库。④GDP_growth为各地级市市辖区的非农部门年度名义GDP增长率,根据国家信息中心房地产信息网—宏观经济数据库—城市年度数据库的各地级市市辖区非农部门年度名义GDP计算而得。⑤Industry为各地级市市辖区第二产业产值占GDP比重,数据来源为国家信息中心房地产信息网—宏观经济数据库—城市年度数据库。

  

   表3为主要变量的基本统计特征:从均值看,投资和土地出让成交价款的平均水平随着时间推移都有显著的增加。2008年之后,城投债发行具有了一定规模,对数化城投债发行额的平均水平为3.41,观测的样本量也超过1000。

  

  

   (3)估计结果。表4给出了土地如何影响投资的静态面板数据估计结果。对于样本时期I,本文发现:①土地出让成交价款在投资模型中的系数为0.0499,且在1%的水平上显著,这说明如果政府的土地出让成交价款提高1%,那么当期的固定投资额会增加4.99%;②单独估计的土地出让成交价款的滞后效应为0.054,且在1%的水平上显著;③如果同时考虑土地出让成交价款的当期和滞后效应,估计值分别为0.0387和0.0475,且都在1%的水平上显著,说明土地出让不仅在当期影响投资,也会影响下一期的投资额。

  

  

   对于样本时期II,本文发现:①对于土地出让成交价款,如第(4)、(5)列所示,如果只考虑当期影响或者滞后影响,回归结果都在1%的水平上显著,而且数值几乎是样本时期I相应估计结果的两倍左右,说明在此时期土地对资本形成的作用变得更大;同时考虑当期效应和滞后影响时,估计值分别在10%和1%的水平上显著且大于第一阶段估计结果,这再次说明在第二阶段,土地对投资形成的影响更大。②对于城投债,如第(4)、(5)列所示,估计的当期效应在1%的水平上显著,滞后效应不显著,这部分说明城投债的影响是即期的,对投资的影响比较直接;如第(6)列所示,当同时考虑当期效应和滞后效应时,当期效应在1%的水平上显著,而滞后效应不显著。此外,上期的GDP增长率和第二产业在GDP中占比对投资的影响都是正向的,而且估计结果非常稳健,这也符合直觉和预期。一般而言,经济增长越快,或者当地的第二产业占比越高,对投资的需求也就越大。

  

   从经济含义讲,一方面,“以地生财”效应显著地存在,同时“以地生财”固定资产投资的滞后效应比当年的贡献要大;另一方面,“以地融资”效应显著地存在,城投债发行数额当年对于固定资产投资的贡献大于其滞后效应,这一点也说明了“以地融资”的风险和不可持续性。

  

  

   五、结论与政策含义

  

中国改革开放以来的经济发展方式不同于其他主要经济体,政府在经济发展中不再直接控制经济但具有很强的“谋”发展能力,独特的土地制度安排及其变革成为政府主导发展权的重要制度支撑,由此形成的“以地谋发展”模式成为中国经济奇迹创造的秘密。“以地谋发展”模式的核心是政府利用独特的土地制度谋发展,土地不仅成为拉动增长的发动机,而且成为促进结构变革的助推器,以低价土地招商引资快速推进工业化,以土地资本化加速城市化。“以地谋发展”模式之所以能够在中国土地资源极其稀缺、资本极端不足的约束下取得经济增长和结构转变的成功,得益于土地制度的独特安排:农村土地属于农民集体、城市土地属于国家所有,农地转为非农用地的唯一通道由政府垄断,农地由集体所有转为国有之后,地方政府一方面依靠对国有经营性建设用地供应的排他性权力获得高额土地增值收益,另一方面利用规划权、管制权、定价权决定各类用地的区域投放指标、供应方式和供应价格,实现经济增长和结构转变目标。更为重要的是,土地资本化(土地出让、土地抵押融资、城投债等)为地方政府和各类经济主体通过土地创造资本、解决发展起步阶段的资本短缺提供制度支撑,通过土地形成的巨量资本不仅为基础设施建设提供了巨额资金来源,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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