刘守英等:土地制度与中国发展模式

选择字号:   本文共阅读 625 次 更新时间:2022-02-23 00:44:09

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刘守英 (进入专栏)   熊雪锋   章永辉   郭贯成  
2010)。这一阶段,城市化的特征是围绕园区工业化实现人口聚集和经济聚集,与前期相比城市发展水平显著提高。在此期间,户籍人口城市化率从23.83%增长到29.70%,年均增长0.73个百分点,常住人口城市化率从29.04%增长到40.53%,年均增长1.44个百分点,全国城市建成区面积从19264平方公里增长到28308.02平方公里,年均增长4.93%。第二阶段是2004—2008年,国有经营性建设用地招拍挂出让为地方政府“以地生财”提供了制度安排,政府依靠土地出让收入推动城市化,城市化开始成为地方政府利用土地推动结构转变的重心。不过,由于出让土地量及出让价格仍处于起步阶段,这一阶段城市化的主要特征仍是围绕工业化形成的人口城市化和土地城市化,城市化增长速度略有下降,这表明工业化带动城市化的效应逐渐减弱。具体讲,户籍人口城市化率尽管从30.81%增长到33.28%,但年均增速下降为0.62个百分点,常住人口城市化率从2004年的41.76%提高到2008年的46.99%,年均增长下降为1.31个百分点。全国城市建成区面积在此期间增加了5889.11平方公里,年均增速下降为4.52%,直辖市、省会城市、地级市和县级市城市建成区面积分别扩张22.53%、36.66%、18.23%和25.50%。第三个阶段是2009—2016年,土地抵押和城投债为地方政府推动城市化提供了“以地生财”之外的另一条路径——“以地融资”,以土地作为金融杠杆为城市化融资,带来城市化脱离于工业化的高速发展。这一阶段,户籍人口城市化率从33.77%增长到41.2%,年均增长1.06个百分点,常住人口城市化率从48.34%增加到57.35%。全国建成区面积从38107.26平方公里增加到54331.47平方公里,年均增长速度达到5.20%,直辖市、省会城市、地级市和县级市城市建成区面积分别扩张29.70%、40.02%、47.51%和35.65%。由此可见,第一阶段城市化的主要动力是工业化带动,后两个阶段的城市化则更多地表现为该时期土地制度变革带来的土地资本化推动。在制度安排上,土地推动城市化的主要机制为:

  

   (1)利用强制低价征地扩张城市面积。中国的农地非农化主要通过政府征地来实现,这为地方政府“以地谋发展”提供了基础。由于征地具有强制性且成本低廉,在农地非农用的价值显著高于农地农用的情况下,地方政府不仅通过征地保障基础设施等公共用地,而且以此保障园区发展和城市扩张。1996—2017年,中国城市征用土地面积合计31624.92平方公里,年均征用1437.50平方公里,同时期中国城市建设用地面积和城市建成区面积分别从19001.6平方公里和20214.2平方公里增加到55155.47平方公里和56225.38平方公里,年均分别增长5.21%和4.99%,征地面积占全国新增建设用地面积的87.82%,占城市建成区新增面积的87.47%。

  

   (2)控制住宅和商服用地供应,保障政府土地出让收入最大化。在土地有偿使用制度安排下,为了保障政府获取土地增值收益,减少土地出让中的隐形市场行为,中央政府于2003年开始实行居住和商服用地的招拍挂出让制度。国有建设用地出让中,招拍挂出让面积占比从2001年的7.3%增加到2003年的27.78%,2007年达到50.91%。2008年一跃增至81.91%,随后逐年增长,2015年达到92.32%。2003—2017年的15年间,国有建设用地供应总量为682.38万公顷,而住宅用地和商服用地供应面积分别为134.66万公顷和62.31万公顷,仅占同时期国有建设用地供应总量的19.73%和9.13%,远远低于工矿仓储用地和基础设施用地的比重。从趋势看,居住用地和商服用地供应面积占比分别从2003年的22.26%和18.74%下降到2017年的13.98%和5.12%,仅在2007年左右有一个短暂的小幅度回升。住宅和商服用地的限制性供应,抬高了地价和房价,全国房地产开发企业商品房销售价格从2001年的2169.72元/m2持续上涨到2016年的7475.57元/m2,增幅达244.54%,年均增速为8.6%。政府土地出让价款从2001年的492亿元猛增至2016年的35600亿元,为城市基础设施建设提供了重要资金来源。

  

   (3)城投债支撑的城市建设融资。快速城市化产生了巨大的城市建设资金需求。地方政府通过融资平台发行城投债,募集资金进行城市基础设施建设。以1992年上海获准发行额度为5亿元的城投债以支持浦东新区建设为开端,城投债2008年之后迅速增长,全国290个地级市年度发行额从2008年的1396亿元增长到2017年的18365.28亿元,2000—2017年发行总额达到113802.18亿元,为城市建设和城市化创造了巨量资本。

  

   4.“以地生财”“以地融资”的土地资本化与经济发展中的资本形成

  

   (1)“以地生财”形成资本。对国有经营性建设用地出让实行招拍挂制度安排后,土地资本化价值大幅提升。1996年土地出让金收入只有348.89亿元,2010年迅速增长到30108.93亿元,土地财政占政府财政收入比重也由4.70%猛增至36.20%。此后,政府对于土地财政收入的依赖程度虽有所减轻,但2016年37457亿元的土地出让金收入仍占到政府财政收入的23.47%。总体看,1993—2016年(1997年除外),全国土地出让金收入总额为315871.05亿元,占政府财政收入的比重为24.70%。分阶段看,1998—2003年、2004—2008年、2009—2016年三个阶段土地财政占政府财政收入的比重年均分别为9.95%、20.96%以及27.30%,地方政府“以地生财”的行为在园区工业化转向快速城市化之后愈加明显。

  

   (2)“以地融资”形成资本。2008年,为应对国际金融危机,除了积极的财政政策和宽松的货币政策,中央政府也放宽了土地抵押融资。2008年下半年以来,各级政府纷纷成立投融资平台,到2017年6月30日各地成立的政府投融资平台达11740家。在这些平台,土地是主要抵押物,偿债主要靠土地出让收入。分阶段看,园区工业化阶段中的2000—2003年,全国84个重点城市土地抵押贷款金额从1400亿元增加到5800亿元,增幅为330.56%、年均增长62.68%。2004—2007年的结构转变过渡阶段,全国84个重点城市土地抵押贷款金额从7400亿元增加到13300亿元,增幅为80.18%、年均增长21.68%。2008年以后的快速城市化阶段,全国84个重点城市土地抵押贷款金额迅速提升,从2008年的18200亿元猛增至2015年的113300亿元,增幅为522.53%、年均增长23.47%。

  

   5.一个归纳

  

   回顾中国改革开放以来土地与经济发展的关系,20世纪90年代之前确实有过一段放开权利推动“乡村工业化”的黄金时期(刘守英,2018a)。但是,在改革和经济发展的主战场转向城市以后,政府重新掌握发展主导权,土地制度结构的独特安排(二元土地所有制、政府垄断土地一级市场、土地出让增值收益归地方政府)不仅非常好地契合了这一发展逻辑,而且成为政府主导发展权的工具。政府主导下的土地制度变迁(土地所有权与使用权相分离、地方政府获取土地所有权制度租、土地使用制度改革使土地资本化)更是加强了政府主导发展权的能力,形成“以地谋发展”模式。这一发展模式使土地在经济增长和结构变革中处于核心地位,供给而非需求为先的土地供应方式,使土地成为经济增长的发动机;政府压低工业地价的策略,避开了土地资源要素禀赋对工业化的不利制约,使中国成为世界制造工厂;“土地资本化”满足了工业化、城市化以及基础设施投资与建设中的巨额资本需求,推动中国快速城市化,同时通过基础设施投资与建设保障了经济增长。1998年全面修订的《土地管理法》与中国的高增长奇迹和快速工业化城市化高度契合,不是一种偶然的巧合,而是主要的土地制度安排推动发展或曰“中国奇迹”的结果。当经济不景气时,政府通过增加土地供应总量,降低土地成本,提高土地要素对经济的支撑度;在经济总体或局部过热时,政府通过减少土地供应总量,调整土地供应结构,严格土地市场交易方式,加大土地税收力度等手段,压缩经济过快增长对土地的过度需求。相对于货币政策和财政政策而言,土地政策手段还可以对宏观经济进行局部调控,对部分产业、行业或部门进行调控,如中国2003年开始对投资过热的钢铁、电解铝、水泥等行业减少甚至停止供应土地,以抑制这些行业的过度发展。此外,土地工具更容易设定具体的政策目标,政府在批租出让土地的同时,在开发项目上通过土地政策工具对发展商进行控制,以及通过土地规划、土地供应计划、地价政策、土地税收政策、土地整理储备政策等来调节经济结构和发展速度。

  

  

  

  

  

   四、“以地谋发展”模式的实证检验

  

   1.假设提出

  

   本文的核心假设是,在“以地谋发展”模式下,土地对经济增长的贡献通过两大机制来实现(如图1所示):

  

  

   第一,土地作为生产要素进入生产函数,通过工业仓储用地和居住商服用地的供应作用于工业化和城市化,以结构转变推动经济增长。由于土地制度安排对结构转变的影响在不同时期存在差别,土地作为生产要素通过结构转变推动经济增长具有明显的阶段性特征。1998—2003年,地方政府依靠工业仓储用地的高量低价配置实现园区工业化,工业化是结构转变的重心和经济增长的主要推动力;2004—2008年,随着结构转变的重心由工业化转向城市化,工业仓储用地供应量在低价基础上有所下降,但居住商服用地供应量和地价尚未大幅提升,工业化推动经济增长的作用有所下降,但这一阶段城市化对经济增长的贡献尚未凸显;2009—2016年,结构转变重心实现向城市化的转型,工业仓储用地供应量在低价基础上继续下降,而居住商服用地供应量及地价大幅提升,城市化对经济增长的作用成为主导力量。

  

第二,土地通过资本化纳入资本(K),通过资本形成推动经济增长。土地资本化有“以地生财”(出让土地获得出让收入)、“以地融资”(土地抵押、城投债等)两条路径。土地资本化具有明显的阶段性特征:1998—2003年,国有土地有偿使用制度开始进入土地出让市场,不过这一时期土地出让主要采取划拨和协议方式,土地出让收入增长缓慢。2004—2016年,国有经营性建设用地出让由协议出让转向招拍挂出让,土地出让收入增长加速,尤其是2008年之后土地出让收入大幅增长,以“以地生财”模式逐渐成熟。2008年以来,土地抵押政策放宽和允许地方政府发行城投债,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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