刘守英等:土地制度与中国发展模式

选择字号:   本文共阅读 616 次 更新时间:2022-02-23 00:44:09

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一方面,土地成为政府推动经济增长和结构转变的发动机。伴随中国的产权改革与市场化进程,地方政府利用传统计划工具管控和直接干预经济的强度和能力减弱,但是,地方政府仍然掌控着经济发展的主导权。地方政府利用什么手段来充当这种发动机的角色呢?土地制度的独特安排是其实现发展主导权的最有效工具。①政府利用对土地的控制权保增长。尽管中国为了粮食安全实行最严格的耕地保护,但是,土地也承担着保发展的功能,政府利用土地指标投放实现区域增长战略,在经济不景气时多投放土地拉动经济增长。②政府利用对土地的独家供应权实现快速工业化目标。地方政府为了地方工业化,将建设用地主要配置到工业园区(陆铭,2011),以土地抵押从事园区基础设施建设,利用工业用地优惠政策(包括低价、补贴等)进行招商引资(杨继东和杨其静,2016)。③政府利用土地使用管制权和增值收益分配权助推快速城市化。中国的土地转用实行用途管制、规划管制和所有制管制的三重管制,土地转用的增值收益在支付农民土地原用途倍数补偿后由政府拥有与支配,由此增加了地方政府扩张城市面积和多征收农民土地的激励。中国独特的土地管制和利益分配方式成为快速城市化的制度支撑(曲福田和田光明,2011)。

  

   另一方面,土地资本化成为中国高速经济发展中资本形成的重要来源。对于大多数发展中经济体,资本形成与积累是经济发展面临的主要瓶颈。中国利用独特的土地制度安排和变革方式使土地成为创造资本的重要来源。①经济结构转变中不仅发生劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的非农部门的再配置(蔡昉,2017),劳动力配置效率提高促进国民经济结构变革,同样重要且不能忽视的是,经济结构转变也带来土地从农业向非农业的转用和土地价值的增值,土地用途转换产生的增值又为结构转变创造了资本。②土地使用制度改革促进土地资产化。中国在改革之前实行土地无偿使用制度,改革后国家通过法律允许土地有偿使用,可以依法转让,不断减少划拨用地比重,增加有偿使用比重(刘守英,2018a),实行经营性用地招拍挂制度。土地有偿使用制度改革不断增大地方政府的土地资产,为地方经济发展提供资金来源。③开放土地融资权实现土地资本化。允许地方政府成立融资平台,以地抵押,土地成为融资工具,地方政府无论举债还是偿债都高度依赖于土地抵押(范剑勇和莫家伟,2014)。土地资本化程度的不断提高,提升了地方政府主导发展权的能力。

  

  

  

  

  

   三、“以地谋发展”模式的典型化事实

  

   1.土地推动的经济增长

  

   (1)利用差别化指标分配实现增长目标。在中央政府层面,对土地转用实行指标管理,一方面旨在控制地方乱占地,另一方面在指标分配上也服从国家区域发展战略。改革开放后的相当长时期,为了支持沿海发展战略,中央政府将土地指标主要集中分配到沿海省份,2003年,东部地区国有建设用地供应面积已占到全国的63.88%,远高于中部地区的19.79%和西部地区的16.33%;21世纪以来,国家相继实施西部大开发战略(2000年)和中部崛起战略(2006年),国有建设用地供应指标向这两个区域倾斜。2004年,中部地区和西部地区国有建设用地供应指标占比分别上升至20.89%和22.06%,2015年分别上升到27.16%和39.38%,东部地区国有建设用地供应指标占比则下降至33.46%,比2003年下降了30.42个百分点。在地方层面,地方政府也主要将稀缺的国有建设用地供应指标用于满足省会城市和主要地级城市以及开发区的发展用地需求。根据相关调查,省会城市一般占该省份国有建设用地指标的50%左右,主要地级城市约占30%,另外的剩余指标才提供给其他城市和县级城市(镇)(刘守英,2017)。

  

   (2)通过土地的宽供应保增长。中国经济的快速结构转变面临耕地资源禀赋不足和耕地被大量占用导致的对粮食安全的威胁。为此,国家实行最严格的耕地保护制度。严格耕地保护与“以地谋发展”之间存在的事实上的矛盾,因这一阶段粮食产出的增长得到缓解。人均粮食产量由1949年的209公斤上升到1998年的410.46公斤,比该年的人均粮食消费量398公斤/人还多出12.46公斤(朱希刚,2004)。截至2019年10月,中国人均粮食占有量达到470公斤左右,比1998年增长了14.51%,比1949年新中国成立时增长了126%,同期中国三大谷物自给率超过98.75%(中国农业科学院,2020)。粮食产量增长为国家推进经济发展提供了安全保障,从而减轻了“耕地红线”对地方政府以地促增长行为的约束。与此同时,这一阶段在耕地保障上的相关措施,也使得严格耕地保护与“以地谋发展”之间的矛盾一定程度上得到了解决:允许地方政府通过耕地占补平衡、增减挂钩等政策,保证耕地数量不减少;通过土地整理、农田整治等措施保证土地质量有提高等,以上因素为中国采取较为宽松的土地转用促增长提供了前提。2003—2017年,国有建设用地年供应量从28.64万公顷增加到60.32万公顷,年均增长6.4%,同期GDP年均增长13.37%。

  

   (3)利用基础设施用地的放量供应保障基建投资拉动的经济增长。为应对国际金融危机可能造成的经济冲击,中央政府出台了“4万亿”刺激政策,以基础设施投资与建设为主的高投资成为拉动经济增长的重要力量,基础设施用地放量供应为这一刺激政策提供了用地保障。2008年以来,中国国有建设用地供应结构发生了重大变化,基础设施和其他用地的供应面积不断增加,从2008年的5.3万公顷增加到2017年的36.52万公顷,年均增长23.92%,基础设施和其他用地供应占比从22.55%增加到60.54%,同一时期工矿仓储用地和住宅商服用地供应面积分别仅从9.3万公顷和8.9万公顷增加到12.28万公顷和11.52万公顷、占比则分别从39.57%和37.87%下降到了20.36%和19.10%。基础设施用地放量供应为基础设施投资与建设提供了用地保障,而基础设施投资与建设的资金主要来自土地抵押、城投债等“以地融资”的土地资本化。

  

   2.土地推动的工业化

  

   中国的工业化在经历了20世纪80年代中期至90年代初期的乡村工业化之后,进入了政府供地的园区工业化阶段。园区工业化之所以成为工业化的主导模式,得益于特殊的土地制度安排。1998年出台的《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》),尽管在法律上保留了农民可以利用集体土地创办乡镇企业及与其他主体联营、合作办企业的制度安排,但是在土地用途管制和用地指标年度计划控制下,乡村利用集体建设用地从事非农产业的通道事实上被关闭。任何主体创办企业只有一个用地通道:由政府提供。20世纪90年代以来,尤其是1998—2003年这个阶段,地方政府重新掌握发展主导权,利用土地转用控制权成为地方经济活动的主要策划者和引导者。政府推动结构转变的重心是工业化,即通过土地创办工业园区,实行以地招商引资,依靠土地出让和融资进行基础设施建设,营造更好的投资环境。这一阶段工业化率稳定在40%左右,1998—2003年工业化率年均水平为39.85%。2003年之后,国有建设用地招拍挂、土地抵押和城投债等制度的施行,使得地方政府推动结构转变的重心从工业化转向城市化。中国常住人口城市化率在2003年超过工业化率,分别为40.53%、40.29%,随后常住人口城市化率持续上升至2016年的57.35%。而工业化率于2004—2008年略有回升并在年均水平41.37%上下波动,2009年之后降至40%以下,至2016年持续下降到33.31%。“园区工业化”阶段政府以土地推动工业化的主要路径为:

  

   (1)工矿仓储用地的高量配置。20世纪90年代以来,中国工矿仓储用地供应的绝对面积除少数年份有所下降外基本保持稳中有升的态势,2003—2017年工矿仓储用地面积供应总量为214.76万公顷,年均供应工矿仓储用地14.32万公顷,保障了这一时期工业化的用地需求。当然,这一时期工矿仓储用地供应面积占比也呈现出明显的阶段性:在1998—2003年的园区工业化阶段,国有建设用地供应中工矿仓储用地供应量和占比在2003年分别为11.64万公顷和40.63%,实现了通过土地促工业化拉动增长的目标;在2004—2008年的结构转变过渡阶段,国有建设用地供应中工矿仓储用地占比虽一直在40%左右,2006年甚至高达50.40%,但工矿仓储用地供应量和占比从2004年的10.68万公顷、41.39%下降到2008年的9.3万公顷、39.57%,通过工矿仓储用地配置推进工业化、拉动经济增长的效力有所降低;在2009年及以后的快速城市化阶段,工矿仓储用地供应面积占比明显下降,从2009年的38.95%下降到2017年的20.36%,年均下降2.32个百分点,通过工矿仓储用地推进工业化、拉动经济增长的效力降低。

  

   (2)压低工业地价维持制造业的低成本竞争优势。地方政府为了更好地发展地方经济,采取竞相压低工业用地价格的策略。对中国地价信息服务平台发布的全国主要监测城市土地价格数据的分析表明,2000—2018年,全国商服地价水平、住宅地价水平年均涨幅分别为9.61%、12.35%,而工业地价水平年均涨幅只有3.5%,商服地价、住宅地价与工业地价的比值也从3.55、2.04扩大到9.11、8.49。分阶段看,园区工业化阶段中的2000—2003年和结构转变过渡阶段的2004—2008年,工业地价年均价格分别为462.25元/m2和516.8元/m2,远低于同时期1712元/m2和2809.2元/m2的商服地价,以及991元/m2、1982.6元/m2的住宅地价。2009—2016年的快速城市化阶段,商服地价和住宅地价的年均价格分别为6429.1元/m2和5416.8元/m2,远高于工业地价732.7元/m2的年均价格。

  

   (3)土地抵押助力园区基础设施投资和工业企业融资。在资本短缺约束下,政府利用土地出让进行滚动开发,并通过土地抵押贷款融资进行园区基础设施建设。截至2007年,东部沿海县市的城市基础设施投资高达数百亿元,其中,财政投入仅占10%,土地出让收入和土地抵押融资占60%。在西部城市基础设施建设投资中,土地抵押贷款所占份额达到70%—80%(蒋省三等,2007)。工业用地在出让给企业以后,企业将工业用地作为抵押品向银行申请贷款用于投资,土地抵押贷款成为企业资金的重要来源(李力行等,2016)。对84个重点城市工业用地抵押数据的分析表明,2007年工业企业土地抵押贷款金额和面积分别为1727亿元和54594公顷,到2014年分别上升至9686亿元和171180公顷,较2007年分别增长了4.61倍和2.14倍。

  

   3.土地推动的城市化

  

中国的城市化进程从20世纪90年代中期以后加速,大致分为三个阶段:第一阶段是1995—2003年,分税制改革使得工业发展的主要税收上收到中央政府,增加了地方政府通过城市化获得与城市发展相关税收和土地出让金的激励(周飞舟,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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