贾康:收入分配制度改革研究中的亲身经历与思考

选择字号:   本文共阅读 156 次 更新时间:2022-02-03 20:10:54

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​贾康  

  

   收入分配问题是一个重大而复杂的社会问题,受诸多因素的影响,同时又成为诸多社会问题的根源之所在。改革开放以来,我国收入分配制度改革逐步推进,以形成按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度框架为导向,人民生活水平显著提高过程中,税收、转移支付、社会保障为主要手段的再分配调节机制框架初步形成,配合和促进了社会主义市场经济体制的建立和国民经济发展。同时,也要看到收入分配领域仍存在不少亟待解决的突出问题,城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大,收入分配秩序不规范,隐性(灰色)收入、非法(黑色) 收入问题比较突出,部分底层群众生活困难,与宏观收入分配格局相关的一系列制度建设合理化改革任务,难度很大,推进迟缓。这些问题关联于我国经济社会转轨与发展全局的“矛盾凸显”,迫切需要我们加快推进深化收入分配制度的改革。

   一、一次座谈中关于收入分配问题讨论的深刻印象

   有那么十几年间,我每年都到中南海参加座谈会,往往一年有好几次,主要接触的领导人从朱镕基总理到胡锦涛书记、温家宝总理、李克强总理等,在各位领导人主持的座谈会上,与他们都有交流。在交流过程中涉及到一些收入分配问题,很多具体细节我现在已说不上来,但有一个令我印象非常深刻的例子。

   我记得,有一次与温家宝总理座谈,说到当时年轻人的生活态度,收入和待遇方面不满意,出现了“富士康13连跳”的这种事情。在涉及他们收入状态、心理状态的时候,我谈到情况在变化,时代不一样了,我们年轻的时候,十几岁就要参加工作,都有一种为革命事业献身的精神力量。而现在年轻人不一样了,他们出现的一些问题,和收入分配有关,也和现在他们新生代的精神状态、缺乏吃苦精神有关。我们年轻时候吃的苦,可能比富士康员工还要更苦些吧,但大家并不觉得这值得去一跳了之,但情况确实在发生变化。我记得当时温家宝总理作仰脸沉思状,似乎这个事情及其相关思考对他也有很大触动。

   这个我印象中很深的例子,给我的启发,是在学术研究上要把收入分配与心理学结合,与时代精神变化以后,对年轻人怎么样引导他们的心理状态联系起来,我没有这样综合的知识能力,但已知现在心理咨询之类这些事情在中国已在发展,而且肯定还得逐步更专业化地发展起来,目前来说,确实还不够成熟。我也知道像在欧美,这些心理咨询,已经变成了非常有影响力的一种专门的社会建设有效工具,美国的大学里,都有专门的心理咨询体系化安排,对学生都有可指定的心理咨询老师。

   二、关于官员财产公示制度试点的建议

   在这里再多说一点,在温家宝总理任上,他曾明确表态说,在我任期之内一定要出台一个指导收入分配改革的文件,话说得比较早,但最后是在他十年任期的第二个5年收尾时,才出台了这个文件。文件起草过程中,我是若干位专家咨询顾问之一,经过多轮的内部讨论。我印象很深的是,开始一些比较有棱角的意见,往往留不住,最后都给删掉了。举个例子:当时我注意到,在浙江磐安、新疆阿勒泰,这些地方,有县级或地级辖区内的官员财产公示制度试点,是自下而上自发推出的试点。当时我极力主张在这个文件上要有所体现,写入凡有条件的地方都可以实施官员财产报告与公示制度的改革试点。但这句话在最后形成定稿前的文稿里边消失了。类似这样有锋芒的一些观点,往往都没有能通过。

   这个文件应该是温家宝总理卸任之前的那年临近春节时推出的,网上还可以查到。现在这一轮强调优化收入分配,与之前这个文件的精神有很多共同之处。这个文件里面还是有很多十分值得肯定之处的,但那个文件为什么要安排在春节前才推出?我有一个感受,就是和原来预期有很大的距离,原认为应该是指导收入分配改革的文件,但后来改成了《深化收入分配制度改革的若干意见》,定位和姿态都发生了变化。另一个,到快到大年三十了,才有这么个文件发出,一般老百姓都要过节了,虽然大家都关注收入分配,但那个时候,几乎没人再去专门讨论收入分配文件,等春节过去以后,热乎气儿也就过去了,因此没有产生多大影响,文件实际起到的作用也就很弱了。虽然说在起草过程中间,令我自己记忆比较深刻的一些有棱角、有锋芒的东西,基本被删掉了,但现在看这个文件的框架和里边的很多要点,还是有颇多值得肯定之处的。

   我在当时经历了这个政策文件起草过程,里边我印象上还有比较深的一点,是说到了一句研究开征遗产和赠与税。我自己的想法是,这里有一个逻辑关系:如果不能够对全社会明确宣布,在中国至少要经试点以后建立官员财产报告与公示制度,那么怎么好堂而皇之地说,要求所有社会成员都对政府报告自己的财产情况,准备身后接受遗产和赠与税的调节?我是按这个逻辑提出的力主积极推行官员财产报告公示制度的改革试点,以后争取把它形成一个稳定的制度,再顺理成章地推出遗产和赠与税。但后来这个建议并没有在文件中出现。

   三、关于房地产税提案的背景和研讨经历

   我曾经在政协第十一届全国委员会会议上,提出了关于推进房地产税改革的提案,建议抓紧研究、准备出台物业税(房地产税)。其实当时中央已经明确地在考虑,通过前面的物业税模拟空转,再往后要推进到实操,做出于消费住房保有环节也要有税收的这样一个改革。这个改革议了多年,但是实际推行很不顺利,各种观点激烈对撞,社会上高度关注的同时,伴随着很多反对意见。我作为政协委员,觉得应该在这方面积极建议。

   能够感受到房地产税推行阻力是很大的。因为直接税领域的改革,本身难度就大,普通群众的税收厌恶,在这个事情上反映得特别强烈。对间接税不管怎么样,毕竟过去已有一个适应性,而且它在中国是个价内税,一般感受得不直接。大家买东西的消费品里,就含税。前几年有过网上热议,那个所谓“馒头税”、“月饼税”的说法,就曾经激起一些中低收入人群的气愤,但气愤一阵也就过去了。而直接税,是直接落在纳税人头上、直截了当不可回避的税收负担,肯定令人不高兴。中央反复强调以后,阻力还是这么大,实际推进总是不能如愿,除了一般而言的民众“税收厌恶”外,可能和先富起来的人他们更能在一些可以发出声音的场合表达疑问和不满有关。这个疑问和不满有种种表现形式了,有人认为是法理不对头,有人认为可能造成天下大乱,等等。有一些学者,因为种种原因综合在一起,也是这些观点的代言人。

   另外,体制内的官员,其实是很多人也不愿意这一改革能够深入推进的,因为实话实说,很多官员自己也有多套房,甚至有“豪宅”。这些官员未必都是贪赃枉法之辈,但就是种种机遇凑在一起造成的,这也跟我们现在体制内还没有完全消除的一些似有规范、但又具非规范性的办法有关。举个例子,比如给体制内官员们提供的集资建房机会,在地方就比较普遍。第一轮房改以后,大家都有了一个带产权的基本住房,但是意犹未尽,于是各地纷纷说,各个单位只要是合规拿到土地使用权,就可以运用集资建房的方式,为职工改善住房条件。改善性住房似也无可厚非,但事实上一些权力机构部门,如发改委、财政厅,才比较容易完成土地使用权的全套合规手续。他们拿到地皮以后,再以集资建房的名义,大家都出点钱,实际上更多要花的钱有其他的来源凑齐。建了房子以后,是按照行政级别分配,从厅长开始,面积和标准逐渐降级,但是大家都有份,分到了第二套房以后,甚至还有第三套。厅长可能是250平米,副厅长可能220平米,到了科员至少也有100多平米?大家都有好处在这里面。那么官员体系之内碰到改革的时候,虽然他们未必会说这个改革方向不对,但会自然而然地以种种的借口,说这个事情还要慎重,还要反复研究一些问题——有谁说的什么什么观点,应怎么回应?法理上是不是有硬障碍?……

   在具体试点的推进中,我也有体会。最先推进试点的上海和重庆两地(应该是在2011年)终于开始有实际行动了,然后,曾经在江苏有一轮内部讨论。显然江苏是先得到中央在这方面和他们沟通以后的一个框架安排,要积极准备加入改革试点范围,对外秘而不宣,于内部请我和高培勇专门到江苏参加他们的研讨会、论证这一税制改革的相关问题。阵仗拉得很大,但后来却没有下文了,那就是没有谈成。地方跟中央之间要形成一个一致意见,落到江苏怎么加入改革试点的方案上,但没有谈成,便无声无息了。

   后来全国实际的情况,就是上海、重庆两地试点迟迟没有得到扩围,只是最近,中央才明确说要搞好试点工作,所以大家现在还在拭目以待,看怎么样推出。其实,做试点的事,我在上海试点启动之前,就参加过他们领导层级的座谈,当时的一位主要领导同志非常鲜明地表达了对房地产税改革的不接受,他说我们才不去惹这个麻烦,中央如果非要我们做,我们会做,中央不要我们做,我们绝对不做。但是后来为什么上海能加入试点?就要说到俞正声同志他是书记,一把手,我估计他的意向对于上海加入试点,起到了决定性作用。

   四、关于个人所得税、遗产和赠予税的改革

   中国在减税降负措施的施行中,应强调还有客观存在的“增税负、加税种”的税制改革任务。党中央十八届三中全会改革部署中所要求的“逐步提高直接税比重”,是属于无可回避的增税、加税,只是宣传上不直接这样作表述。

   首先,个人所得税是典型的直接税,其改革中应是有减税,有加税。个税的减税应在中低端,加税应在高端,关键是要实现“综合与分类相结合”,加上必要的“专项扣除”,以家庭为单位按年征收,这是已讨论多年的个税制度建设的大方向。至今,个人所得税改革好不容易走到了2018年这一轮,开始有了综合机制。但很遗憾,个人所得的综合,只是把4种劳动收入综合起来了。这实际上就是和知识分子类型的专家过不去了:原来工薪收入的9级超额累进,变成了7级超额累进,仍然是最高边际税率为45%,同时把原来只有14%税率的稿酬,拉进了这个最高可以到45%的综合,把原来20%税率的劳务收入,也拉进了现在可以最高到45%的综合。还有就是知识分子专家们提供的知识产权成果的特许权收入,也变成这样,原来顶多20%,现在可以高到45%。最后的具体情况,就是个人作为纳税人,一年的综合收入超过96万的部分,都是适用45%的税率,96万以上就要拿走将近一半,96万以下综合在一起的实际税负水平,也有30%多。

   我认为这样一种对劳动收入的高税负,是明显有问题的,非劳动收入一分钱都不纳入综合的机制,形成了对劳动收入的税收歧视,也就引出了后来的“打补丁”事件。例如,粤港澳大湾区和海南,都由地方对中央提出要求,很快得到批复,把专家的实际的税负,在粤港澳大湾区是外籍专家压回到15%,在海南是经过资质认定的所有内外籍专家,都压回到15%。这种打补丁办法,没有充分的稳定性,以后内地其他地方的攀比,肯定也是不可避免的,而且实际上产生的效应,对于现在特别要注重人才、即注重人才对于高科技企业他们发展的支撑力来说,是反向调节,高科技企业为了稳定自己高端人才队伍,不得不来想方设法以增加自己人力成本压力来维持住高端人才不要用脚投票跑掉。

   这个事情一定需要在下一轮改革里面争取解决。要把非劳动收入的一部分考虑纳入综合机制,比如说原来有的“利息税”——个人所得里边实际上就有利息部分,原来曾经要交税,是个比例税率,但后来停征了。那么下一轮,对直接投资的资本利得先不说,是不是可以考虑把这种金融资产里边的存款利息收入纳入综合调节机制。综合调节机制超额累进的最高边际税率,也一定要往下压,比如考虑一下压到30%,最好能低于30%,压到25%就更好了。这都是个人意见,属于学术探讨。总之个人所得税改革虽然有2018年这一轮的一些进步,但确实也存在非常明显的遗憾。

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