卢护锋:行政执法权全面下移的组织法回应

选择字号:   本文共阅读 73 次 更新时间:2022-01-23 00:20:47

进入专题: 行政执法权全面下移   规范基础   制度重构  

卢护锋  

   摘要:  虽然行政执法权全面下移工作已然铺开,但我国现有法律规范体系并未为其提供充足的规范基础,既有的行政组织结构及其相应规则也没有为镇街有效承接执法权做好充分准备。行政执法权全面下移依然承受着合法性与有效性的双重考问。以《行政处罚法》为框架的分析思路,并不能为消弭质疑提供有力支撑。行政执法权全面下移带来了镇街行政法身份、规模与组织形式、与区县人民政府职能部门的关系等方面的变化。这些变化意味着行政执法权全面下移属于执法权配置的结构性变迁,因而只能在组织法框架下探寻其解决之道。具体而言,应当通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改赋予镇街执法主体资格,在此基础上以行政法规、地方性法规等形式安排镇街机构设置与人员编制,理顺镇街执法与县(市、区)职能部门的关系,并为镇街执法提供必要的财政保障。

   关键词:  行政执法权全面下移;规范基础;制度重构;行政处罚法;组织法

  

   一、问题的提出:合法性与有效性交织

  

   近年来,行政执法权下移是我国行政管理体制改革领域中一个广受关注的议题。特别是随着《法治政府建设实施规划纲要(2015—2020年)》(中共中央、国务院于2015年12月27日印发)、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(国务院于2015年12月24通过)、《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年1月24日印发)等一系列政策文件的发布,各地为了落实中央政策陆续出台了各种以乡镇人民政府和街道办事处(以下简称:镇街)承接行政执法职能为内容的规定、通知、公告。以《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》(粤府函〔2020〕136号)为例,该公告明确提出,除了那些因专业性、技术性强,镇街无法承接的事项,或者因工作量小,由区县职能部门承担成本更低的事项,其余事项的执法权均可由镇街实施,执法权内容包括行政处罚、行政检查和行政强制等。上述现象意味着行政执法权全面下移从国家政策层面转化为了地方实践,它不再是某地或者某个领域的试点,而是已然成为一种普遍化的行政法现象。通过分析上述通知,我们可以得出以下两个结论:第一,行政执法权的下移不是指行政处罚权的下移,它还包括行政许可、行政强制、行政检查等内容;第二,行政执法权的下移不是选择性地、有甄别地赋权,而是一揽子下移。

  

   无论是理论上还是实践中,由镇街承担具体的行政执法职能是存有诸多疑虑和障碍的,其中以下两个“问题”尤为突出:一是镇街作为行政执法的主体资格问题;二是镇街如何“接得起”全面下移的行政执法权。前者为合法性问题,后者为有效性问题。针对这两个问题,理论界在《行政处罚法》框架下展开了深入分析。研究者之所以将其与《行政处罚法》紧密联系在一起,有两个方面的基本原因。一方面是根源于行政执法权下移与行政处罚权之间的亲缘关系。虽然执法权范围十分宽泛,但行政处罚权是上级部门下移之行政执法权中最重要、最常见的部分,在某些地方,所谓执法权下移实际上就是指行政处罚权下移。而一谈到行政处罚,就自然联系到作为行政处罚基本法的《行政处罚法》之规定,故而试图从《行政处罚法》中探寻行政处罚权下移的依据。[1]另一方面是基于《行政处罚法》制度供给的可得性。虽然理论界提出了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》一揽子修改的建议,但相对于另外两部法律而言,《行政处罚法》是最早纳入全国人大修改议程的,理论界和实务界均期待通过该法的修改为执法权下移提供某种支持。因此,当《行政处罚法》完成修订并确立了镇街获得行政处罚权的路径时,[2]学界纷纷对此作出了积极评价,认为相关规定为行政处罚权下移提供了法律依据。例如,李洪雷教授指出,《行政处罚法》的这次修改,“一方面体现了执法权下移、为基层治理赋权的原则和精神,有利于解决实践中权责不匹配给街道乡镇政府带来的困境;另一方面又考虑到我国各地区发展不平衡的客观现状,由省级政府根据当地实际情况决定是否授权以及授权的具体条件和范围等等,总体较为合理”。[3]胡建淼教授亦赞赏道:“这次修订将行政处罚权适度地延伸至乡镇基层人民政府,就解决了‘看得见的管不着’和‘管得着的看不见’这对矛盾。”[4]

  

   然而,《行政处罚法》第24条的规定真的可以作为行政处罚权全面下移的直接或主要依据吗?也就是说,通过《行政处罚法》第24条以及将来《行政许可法》《行政强制法》修订增设相关条文,能为整个行政执法权的全面下移提供妥切的规范基础吗?如果不能,那么在行政执法权已全面下移的情况下,其合法性的解决之道在哪里呢?笔者试图对此作出自己的解答。在本文中,笔者拟从批判将《行政处罚法》视为行政处罚权全面下移依据的观点入手,以释义学手段阐明《行政处罚法》第24条及整个《行政处罚法》在行政执法权全面下移中的定位,论证其作为行政执法权全面下移规范基础的功能性局限;在此基础上分析行政执法权全面下移法律依据之确定,从其本来的法律意涵之中寻求理论坐标,盖因行政执法权的全面下移所带来的是行政执法权的结构性变更,而这种结构性变更只有在组织法的框架下才有解决的可能性;进而思考,行政执法权全面下移中需要行政组织法提供怎样的制度供给。以上构成了本文的研究旨趣。

  

   二、对《行政处罚法》作为行政处罚权全面下移依据的反思

  

  

   当我们在讨论“某个规则是特定行为的依据”这一命题时,其所表明的是该规则为符合条件或资格的主体实施特定行为提供了明确的行为模式。从释义学的角度而言,规范性授权规则要有这样的功能至少具备以下特征:一是在属性上,其授权是直接而非间接的;二是在语义上它是确定的、清晰的,在没有特别理由的情况下不得偏离人们的一般理解;[5]三是不能从法律体系内部作出限制其实质功能的解释。将《行政处罚法》第24条作为行政处罚权全面下移的依据,进而在《行政处罚法》框架内讨论整个制度的规范基础,正表现为对前述三点的忽略。以下将分别予以具体讨论。

  

   第一,从该条文的属性来看。人们将《行政处罚法》第24条视为行政处罚权全面下移依据的重要原因,是将该条作为一般授权条款。一般授权与特殊授权是一对相关概念。依职权法定原则,行政机关的职权均来源于法律法规的授予,但由于法律法规性质的差异,由此形成了职权性行政主体与授权性行政主体的二元区分。[6]前者是指职权来源于宪法和组织法的规定,职权实现的立法逻辑表现为依据宪法、组织法或者专门的法律;后者则指向职权来源于特定法律、法规的专门授权,职权实现的立法逻辑除了依据宪法、组织法和专门的法律法规以外,往往还需特定的立法进行配套规定。从《行政处罚法》第24条的表述来看,虽依据该条规定可将行政处罚权授予给镇街,但是否意味着镇街可直接根据本规定行使行政处罚权呢?答案显然是否定的。这是因为各个镇街能否实际享有处罚权,取决于省级人民政府是否以规章、决定、通知等配套立法的形式进行了再授权。因此,《行政处罚法》第24条的性质应当在特别授权的意义上来理解。又“由于授权是用于表达基本形态之例外情形的概念”,[7]那么《行政处罚法》第24条在具体适用时至少要有两个基本限制,即禁止一揽子授权和笼统授权,以免“例外”被异化为“常态”。也就是说,只有当镇街实际全面享有行政处罚权是例外时,该条文在实践运用中才是正确的。

  

   第二,从条文字面含义来看。立法者为了谨慎表达其立场,一方面,在该条文中连续使用“根据实际情况”和“基层管理迫切需要”等具有一般导向性的不确定法律表述,以形成对本条适用的实质性约束。在面对不确定概念时,虽然其准确意义需借用不同的解释方式和通过法定程序才能获得,但它们对公权力的实质性拘束应是确属无疑的。在笔者看来,“根据实际情况”的规范意义约束的是行政处罚权下移的必要性,即省级人民政府根据实际情况研究认为行政处罚权有下移之必要时,才能赋予乡镇人民政府或街道办事处以处罚权。“基层管理迫切需求”的规范意义则在于,虽有处罚权下移之必要,但具体哪些处罚权是要下移的,应区分对待。另一方面,该规定强调镇街承接行政处罚权的能力。实践中,各地经济发展水平差距较大,自然地域条件等亦不相同,由此形成了镇街在信息化建设水平、财政支持、执法队伍建设乃至观念等方面的差异。[8]这意味着,即便是在有下移之必要的情况下,如果相应的镇街承接行政处罚权能力不够,亦不能将行政处罚权强行下移。

  

   第三,从该条款与《行政处罚法》第23条的关系来看。结合上下文来理解法条是系统性思维的基本要求,即当人们在“探究某一法律规范的内涵时,不能仅仅关注规范本身的性质和功能,还必须从其与其所属的规范体的关系出发分析该规范在规范体中所处的位阶和地位”。[9]在《行政处罚法》中,其第22条、第23条、第24条、第25条,均为第四章管辖的具体化,其中第23条是管辖主体的一般规定,即“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的,从其规定”。由此,被理解为行政处罚权下移条款的第24条便只能是确定管辖机关的例外规定。也就是说,行政处罚权在原则上仍由县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关——具体是指县级以上人民政府职能部门来行使;在特殊情形下,省级人民政府可以将由县级以上人民政府职能部门行使的行政处罚权赋予镇街。如果实践中发生了行政处罚权普遍被赋予了镇街的情形,实际上意味着第23条内容的落空,这无疑违背了立法者确立行政处罚管辖制度的初衷。

  

   以上论证表明,无论是从条文属性还是字面含义,抑或条文与前后条文的关系来考察,均无法推断出《行政处罚法》第24条可作为行政处罚权全面下移法律依据的结论。实际上,《行政处罚法》作为规范行政处罚行为的基本法,其主要目的和基本功能在于通过设定权规范以遏制行政处罚的泛滥,通过程序规范以纠正行政处罚实施的恣意。这一点,已在《行政处罚法》的基本原则、种类与设定、决定与执行等主体内容中得到了充分的展示。至于行政处罚权由哪个行政机关具体行使,原本就不是《行政处罚法》的规范目的。尽管《行政处罚法》通过几个专门条款规定了管辖内容,似乎给了人们由其配置行政处罚权的假象,但实际上管辖条款只不过是相关归口管理法内容的简单重复。如果我们把行政处罚权看成一个整体,那么它是由诸如环境、市政管理、市场监管、交通、海关、税务、文化等具体领域的行政处罚构成的;在每一具体行政领域,其行政处罚权由谁行使,均是依单行管理法来确定的。从具体管理法的实际来看,在绝大多数情况下县级人民政府职能部门是管辖主体。例如,《土壤污染防治法》规定,土地污染防治行政执法权归县级以上生态环境主管部门以及相关职能部门行使。该法第7条具体表述为:“国务院生态环境主管部门对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理;国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理;地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。”市场监管、生态与自然资源保护、道路交通等管理法的规定亦大体如此。

  

既然行政处罚权的配置不是由《行政处罚法》来完成的,那么如果《行政处罚法》要涉及或者改变行政处罚权的配置,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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