吴园林 赵福昌:我国央地财政事权划分动态调整机制研究

选择字号:   本文共阅读 65 次 更新时间:2022-01-23 00:12:02

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吴园林   赵福昌  

   摘要:  基于财政事权行为所具有的行政行为属性,我国央地财政事权划分动态调整理应通过不同财政事权行为的多种作出方式予以实现。国务院和省级政府通过抽象财政事权行为和具体财政事权行为能有效动态调整两级政府间不合理、不规范的财政事权,优化央地财政事权格局,防范系统性财政风险,进而构建权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。这种动态调整机制具有经常性、局部性和行政性的特征,必须遵循依法调整、合理调整、正当程序、信赖保护等四个基本原则,通过对财政事权行为之授权、撤回、改变、撤销、废止、确认无效、委托等七种方式实现预期效果,不断提升我国现代财政治理水平。

   关键词:  财政事权划分;动态调整机制;抽象财政事权行为;具体财政事权行为;现代财政治理

   央地财政事权划分动态调整机制,是优化我国财政事权格局,防范系统性财政风险,推进现代财政治理不可或缺的一环。2016年8月国务院通过了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号,以下简称“《指导意见》”)提出了“十三五”期间推进财政事权改革的总体方案,要求“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整”,并决定“建立财政事权划分动态调整机制”。从分税制改革后的财政法治进程来看,动态调整是中央顶层设计和地方探索实践相结合的产物。央地财政事权划分动态调整机制与重大立法机制、争议裁决机制共同形塑了我国当代财政事权格局。根据《指导意见》的预期,“2019-2020年,基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架”。然而,从实际进展来看,当前的财政事权划分改革已然滞后,以央地财政事权划分动态调整机制为代表的财政法治建设亟待加强。诚如有论者指出,(当前应)赋予地方政府充分的自主权,并根据公共风险的变化,建立中央与地方财政事权划分的动态调整机制(刘尚希等,2018)。这一动态调整机制的建立,既是现代财政制度的应有之义,也有力地回应了党的十九届四中全会提出的“国家治理制度体系化”的重大时代命题。央地财政事权划分动态调整机制,是我国现代财政治理的自我完善、自我革新和自我优化,体现了“中国之治”鲜明的制度特色。

  

   一、央地财政事权划分动态调整机制主体

  

   由于央地财政关系涉及国务院和省级政府两个行政主体,这意味着至少一方政府财政事权发生变化便足以影响到央地财政事权格局。因而国务院和省级政府都应作为央地财政事权划分动态调整的主体。

  

   (一)动态调整与非动态调整

  

   《指导意见》潜在区分了“动态调整”与“非动态调整”,尽管二者都作为我国央地财政事权划分调整的路径而存在。根据《指导意见》,结合财政法治建设实践,“非动态”调整路径主要依赖两类渠道:财政事权划分重大立法机制、财政事权划分争议裁决机制。前者旨在划清政府间财政事权基本界限,后者旨在解决政府间财政事权划分重大争议。显而易见,前者主要指全国人大及其常委会行使国家立法权的权力机关立法以及国务院制定重要财政行政法规的行政立法,如《预算法》的制定与修订、《指导意见》和《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号)的出台等;而后者是一种政府间财政事权划分争议的裁决机制。基于这两类调整方式都并非适时的动态调整,因而《指导意见》强调了专门的动态调整机制的重要性。相形之下,央地财政事权划分动态调整机制具有下述特征:

  

   第一,动态调整是经常性调整。“动态”意指持续且高效的活动或变革。[1]这意味着“动态”一词含有时间和效果两层意涵。首先,在时间维度上,调整应即时完成。其次,在效率维度上,调整应属于有针对性的、能产生预期效果的调整。因而,这种调整必然是经常性的,甚至是临时性的.[2]作为经常性调整,动态调整能适时调整不合理、不规范的财政事权格局,包括已有事权、新增事权及尚未明确划分的事权,并对其不断优化。动态调整意味着财政事权改革的渐进性,即沿着不同层级的财政事权成熟一项、划分一项、固定一项的路径推进现有改革。

  

   第二,动态调整是局部性调整。根据《指导意见》,动态调整的对象必然是一级政府部分事权,而非整体事权。这意味着动态调整是一种局部调整,而非全局性或根本性调整。后者的示例常见之于财政事权划分重大立法活动。当然,在现代财政制度即将建立之际,财政事权划分争议裁决环节也可能产生类似根本性或全局性调整的效果。

  

   第三,动态调整是行政性调整。最根本、最重要的财政事务属于《立法法》第八条规定的法律保留事项,因而决定了动态调整基本不会通过权力机关的财政事权划分争议裁决实现。因而争议裁决机制被《指导意见》视为“保障和配套措施”,并且通过财政财政行政诉讼的司法渠道实现的调整也不属于“动态调整”范围。[3]从肯定性的一面来看,动态调整的行政性是较为明显的。一级政府的财政事权行为属于行政行为范畴,被用以实现动态调整具有天然的正当性与合理性。这种行政性调整方式既能满足动态调整的范围要求,又能满足经常性的时间和效果要求。

  

   (二)动态调整机制由一级政府主导

  

   《指导意见》要求“形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式”,这意味着我国财政事权划分改革基本采用了“中央决策、地方执行”的二元治理格局(赵福昌,2018)。在此一格局之下,财政事权划分改革中央负责顶层设计、下级政府负责层层推进是理所应当。因而《指导意见》明确了“财政事权”属于一级政府的行政事权。这意味着:1.本级政府根本性财政事权是不能进行动态调整的,因为可能危害财政秩序的稳定,引发全面的区域财政危机;2.本级政府基于法定职权有权(部分)调整本级财政事权;3.基于行政领导关系,上级政府有权(部分)调整下级政府财政事权。因此,在央地财政事权划分动态调整机制中,国务院有权(部分)调整国务院本级和下级政府(包括省级政府在内)的财政事权,省级政府有权(部分)调整本级财政事权。

  

   (三)国务院和省级政府的宪制地位

  

   作为央地财政关系博弈的两个主体,国务院和省级政府的宪制地位有待详细考察。

  

   1.国务院。作为中央政府,国务院是最高国家行政机关,是最高国家权力机关的执行机关。国务院由全国人大产生,对全国人大(闭会期间是全国人大常委会)负责并报告工作。国务院实行总理负责制。总理领导国务院工作,召集和主持国务院常务会议和全体会议,并对讨论的重大问题享有最后决定权(尤其在未能形成多数意见情形下),签署国务院发布的行政法规、决定、命令以及向全国人大常委会提出的议案,代表国务院向全国人大及其常委会报告工作(张千帆,2015)。国务院有权统一领导地方政府工作。

  

   2.省级政府。省级政府是省级权力机关的执行机关,是最高地方国家行政机关。省级政府对省级人大负责并报告工作。省级人大闭会期间,对省级人大常委会负责并报告工作。省级政府是国务院统一领导下的地方行政机关,服从国务院。省级政府是省级行政区划内最高行政机关,实行省长(直辖市市长、自治区主席)负责制。[4]

  

   二、央地财政事权划分动态调整的对象

  

   国务院和省级政府作为央地财政事权划分动态调整机制的主体,以其财政事权行为实现相应的动态调整的效果。财政事权行为属于一级政府行政行为的范畴,是一级政府财政行政行为的下位概念。[5]财政事权行为可划分为抽象财政事权行为与具体财政事权行为。抽象财政事权行为,是一级政府在财政领域内从事抽象行政行为之总称,旨在制定财政事务相关之规范性文件。具体财政事权行为,是一级政府在财政领域内从事具体行政行为之总称,旨在作出财政事务相关之无普遍约束力的决定或命令。

  

   (一)国务院的财政事权行为

  

   1.国务院抽象财政事权行为。作为中央政府,国务院抽象财政事权行为主要表现为全国性财政事权的规范性文件,包括财政行政法规和国务院财政行政规定。

  

   (1)财政行政法规。财政行政法规是央地财政事权划分动态调整机制的重要和主要依据。行政法规由国务院制定,法律位阶仅次于宪法和法律。目前我国现行有效行政法规超过七百件。根据《立法法》第三章的规定,财政行政法规可以就下列事项作出规定:第一,为执行法律的规定需要制定财政行政法规的事项;第二,《宪法》第八十九条规定之国家财政管理职权事项;第三,应当由全国人大及其常委会制定法律的事项,可以由国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先执行制定行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,[6]国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律。此处需要注意的是:首先,财政行政法规在多数情形下规定的更为具体,是依据上位法而作出的规定,因而执行性(行政性)是首要特性;其次,绝大多数财政行政法规应当围绕国务院的财政行政职权展开,因而其实施也必然借助国务院的财政行政权力;再者,由全国人大及其常委会授权国务院制定的财政行政法规具有临时性,但可以规定《立法法》的法律相对保留事项。这类临时性的财政行政法规具有一定创制性,可以没有宪法或法律作为依据,因而往往作为财政法制变革的先导,如分税制改革启动即是如此。

  

   (2)财政行政规定。行政规定也是国务院抽象财政事权行为的重要表现形式之一。尽管在法律效力上较行政法规低,但在我国财政行政实践中发挥着重要作用。[7]国务院财政行政规定在部分事权划分尤为重要。财政行政规定可划分为创制性财政行政规定和解释性财政行政规定两类。其中,创制性财政行政规定多为临时性规定,因而大致在条件成熟后为行政法规或上位法所取代,而解释性财政行政规定较为常见,对央地财政事权划分的落实具有更切实的意义。

  

   2.国务院具体财政事权行为。在财政行政实践中,国务院具体财政事权行为为就特定的财政事项对特定的公民、法人或其他组织作出的关于其权利义务的单方行为。事实上,作为中央政府,国务院较少直接面向具体行政相对人,尤其是公民。然而,在行政复议和行政诉讼等行政救济环节,国务院会作出相应的具体财政事权行为。如根据《行政复议法》第十四条之规定,对国务院部门或者省级政府的具体财政事权行为不服的,国务院为最终裁决机关。基于行政复议同一性原则,这一裁决决定的作出也属于具体财政事权行为范畴,[8]因而应纳入考察的视野。

  

   (二)省级政府的财政事权行为

  

   1.省级政府抽象财政事权。省级政府抽象财政事权行为,主要指省级政府对地方性财政事权制定规范性文件的活动,包括省级政府财政规章和省级政府财政行政规定。


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本文责编:陈冬冬
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