陆铭:从分散到集聚:农村城镇化的理论、误区与改革

选择字号:   本文共阅读 972 次 更新时间:2021-12-30 16:50:39

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陆铭 (进入专栏)  

   经济活动和人口的空间分布正在出现巨大的调整,城市化率不断提高,人口和经济逐步向着城市群以及大城市周边的都市圈集中。地理因素仍将是决定农村城镇化路径的最为重要的因素。在人口集聚的城市周围,农村融入都市圈一体化发展。在偏远的农村地区,如果有产业发展潜力,可自发形成人口集聚的城镇。但在缺乏产业集聚基础的地区,则需在人口减少进程中走向农业、旅游、资源产业的规模化和现代化,提高附近城镇公共服务的可达性。

   随着中国城市化进程的持续推进,农村人口数量持续减少,出现了大量“空心村”现象。同时,国家又高度重视乡村振兴战略。在城市化和乡村振兴之间,“农村城镇化”这个词汇进入人们的视野。从趋势上来说,随着经济现代化进程的推进,中国即将成为一个人均GDP意义上的高收入国家。在以国内循环为主,国内国际双循环相互促进的新发展格局之下,城市化水平不断提高,中心城市和城市群发展已经成为国家战略。与此同时,农村和县城人口仍将大量存在。那么,在经济发展不断提升水平、提高质量的大背景之下,农村地区是否可能城镇化?农村城镇化与乡村振兴是什么关系,是否可以遏制农村人口流出?什么样的农村能够城镇化?如何实现城镇化?这些问题的回答需要一个国家发展全局的视野。

  

   本文将从农村城镇化的问题入手,对其中所涉及到的理论问题和制度障碍进行分析,最后提出相关政策改革的方向。希望所涉及到的问题能够澄清一些在认识和实践当中的误区。

  

  

   1农村城镇化的理论基础

  

   (一)城市化和人口空间布局的调整

  

   农村城镇化本身是城市化进程的一个部分,它必须放在整个国家发展的大格局中去看。在本文中,当使用“城市化”这个表述的时候,既包括农村融入大城市发展,也包括发展成为中小城市和小城镇。而当使用“城镇化”这个词的时候,则特指农村发展为人口规模比较小的城镇。

  

   一个国家的城市化有两重含义。第一重含义是城镇人口在国家总人口中的比重持续上升,直到最后趋于稳定。世界上最发达的国家,城市化率可以高达90%以上。随着经济发展水平的提高,只要城市不断提升收入水平和创造就业,而农业产值受制于农业用地和需求总量双重制约,农业就必须减少从业人员,通过不断提高的农业规模经营,提高农民收入,不至于城乡间收入差距太大。在中国,如果若干年之后,农场的规模逐渐扩大到发达国家的水平(例如欧洲的水平),那么,直接从事农业的人口需要大幅度减少,而城市化率则将持续提高。由于中国人口基数大,因此,对应于农业用地规模化经营的人口占比可能低于10%,而城市化率将达到甚至超过90%。当然,90%的城市化率可能会用几十年的时间来实现。否则,即使在今天,农业产值也已经低到GDP的8%,未来可能还会进一步下降,如果农民占比超过农业GDP占比越多,农业人均产出和人均收入相对于非农业产业的人均产出和收入越低。

  

   城市化的另外一重含义是城镇人口的空间布局调整。农村人口进入到城市的时候,并不是均匀地进入到所有城市,而是更多地进入到大城市周围的都市圈。与此同时,不同城市之间的人口也在进行流动。从总体上来讲,大城市及周围的都市圈在人口中所占的份额是逐步上升的。即使在发达国家城市化后期,城市化率趋于稳定的时候,城市人口在不同城市之间的空间布局也仍然在继续调整。中国城市人口的空间布局调整,也将在未来几十年中持续发生。

  

   在城市化和城市人口重新布局的背后,本质的驱动力仍然是人口、资本和土地等生产要素的价值在空间上存在差异。虽然说在空间经济发展中同时存在集聚力和离散力两种力量,前者导致生产要素集中,后者导致生产要素离散,但是随着技术进步和管理改进,集聚的负外部性被有效地克服,而服务业更需要人与人的见面,知识经济需要越来越多的人际交流,因此,离散力的作用不如集聚力来得强大。经济和人口的集聚将持续加强,最终实现城乡间和地区间的空间均衡(一般均衡),即在经济和人口的集聚程度提高的过程中,城乡和地区间达到人均GDP、人均实际收入和生活质量的大致相等,从而实现“在集聚中走向平衡”的道路(陆铭等,2019)。在总体上,服务业占比逐步上升,生产要素(特别是人口)从农村向城市集中,从小城市向大城市周围的都市圈集中,是全球范围之内存在的客观规律和普遍趋势(钟粤俊等,2020)。在局部或者在个体层面出现的生产要素的回流,不改变上述总体趋势。

  

   农村城镇化的路径取决于人口迁移决策人口的迁移来自于劳动力的需求。劳动力需求取决于在全国范围之内的经济活动空间分布,本质上这又是城乡之间、不同区域之间,以及在城市体系内部大中小城市和小城镇之间的空间分布问题。如果是农村产品和服务相关的劳动力需求,派生出农村就地城镇化的动力;本地的城市经济产生的劳动力需求,则派生出农民在本地进城的动力;而其他地区所带来的劳动力的需求,则派生出人口跨地区迁移的动力。相应地,农村城镇化不仅是农村人口向城市迁移的过程,而且还包含了大量跨地区迁移的过程。中国的未来将形成以沿海京津冀、长三角、粤港澳三大城市群,以及成渝双城经济圈为第四极的城市群格局。在其他地区,形成以武汉、郑州、西安等国家级中心城市为核心的区域性城市群。其余地区则形成以省会城市为主的中心城市带动的小城市群。在全国范围之内,人口的分布将出现从沿海大港口向内地、从中心城市到外围的梯度下降(Li等,2021)。

  

   在上述背景和理论逻辑之下看待农村城镇化,就可以站在国家发展的全局制高点之上。在学理上,这个全局视野就是跳出农村看农村,把城乡之间、地区之间、不同规模的城市之间统筹起来看。

  

   (二)农村城镇化:特色与距离的影响

  

   农村城镇化是在上述城市化和城市体系调整进程中发生的。为了理解农村城镇化的差异,需要把握特色和距离两个最为重要的影响农村城镇化路径的因素。

  

   首先,距离是决定性的。越是靠近核心大城市的地区,越是可能接受到核心大城市的辐射带动作用,这些地区更多地融入城市及其延伸的产业链。距离大城市远的地方,由于运输成本的因素,很难融入城市及其延伸的产业链,那么农业、旅游和自然资源(包括相关的制造业)是当地的比较优势。

  

   在远离核心大城市的地区,农业、旅游和自然资源的相关产业GDP的总量决定了人口的总量。而这个GDP总量又与它能够服务于全国甚至全世界的需求总量有关,需求总量又与当地产品和服务的特色有关。以农业和自然资源为例,如果当地的农产品和自然资源产品没有特色且容易被替代的话,那么考虑到运输成本,生产类似产品的地方仍然应接近于城市,此类产品比如蔬菜。但是如果一个地方的农产品和自然资源非常有特色,那么就可以供给或服务于全国甚至全世界,比如中国西南地区的松茸。

  

   再以旅游为例,如果一个地方的旅游产业没有明显特色,仅仅以一般的度假和休闲为功能,那么发展这样产业的地方,距离城市(特别是大城市)不能太远,通常在一个小时的车程之内可以有需求。这里的旅游产业(以及相关的休闲和文化产业)能够发展多大,与周边的城市人口规模和收入水平有关。但是,如果一个地方的旅游产业非常有特色,那么这样的地方就可以服务于来自全国甚至全世界的需求,例如中国西南的丽江和西北的敦煌就是这种类型。

  

   但是,即便是非常有特色的农产品和旅游产业,给定其需求之后,当地的农业和旅游产值仍然受制于它的核心投入要素的数量,从而制约了周边农村的城镇化空间。农产品的产量最终取决于当地的农业用地数量。技术进步在突破农业的资源约束方面作用有限,在城市化进程中,农业的技术进步起到的作用,主要是替代农业劳动力。在特定产品之上,技术进步可以提高农产品的产量,比如说杂交水稻技术、规模化养殖的技术,但是最终农业用地的数量将局限农产品的供给能力。在旅游产品上局限相关产值的因素则是当地旅游景点的游客接待能力。虽然旅游延伸产品(例如住宿和纪念品)也可以通过管理和设计增加附加值,但是这些附加值的增加仍然受制于当地的游客接待能力。

  

   对一个地方的农产品、旅游和自然资源相关产品的需求,与其供给能力之间最终的均衡状态,就决定了农村城镇化的空间。少数经济总量增长快的农村地区,人口可能下降慢,甚至上升,但大多数农村地区,因为经济总量增长受限,人口将逐步减少,人均GDP和人均收入逐步提高。乡村振兴并不是要把农民留在农村,减缓甚至终止城市化进程中的人口外流,而是要着眼于在人口流出的过程中提高农村居民的人均收入和生活质量。随着农村人口减少,当农村产业的规模经营达到一定水平之后,就会有新的人力资源、技术和资本进入农村,从而实现城乡之间生产要素的双向合理流动。

  

   2农村城镇化的差异化:模式与案例

  

   对于中国这样一个地域辽阔人口众多的国家来说,农村城镇化的道路也必然是有巨大差异的。在这一节中,本文就结合上一节的理论分析,以及在中国各地实际发生的实例,来展现农村城镇化的不同模式。

  

   首先,随着大城市的发展,人口集聚带来城市的扩张,郊区的农村就逐渐通过城市化融入了大城市及周边都市圈的发展。在这种模式之下,往往是越靠近大城市中心城区的地方,城市化的效率越高,事后看来也更成功。而相对来说,在远离大城市的地方进行大规模的投资,往往收效欠佳。例如,上海的浦东新区、郑州的郑东新区和成都的高新区都是紧邻中心城区的,这些地方都形成了非常有活力的新兴城市。在深圳和广州,甚至以城市包围农村的方式进行发展,产生了一些城中村。这些城中村除了土地性质仍然是农村集体所有之外,其地理区位和经济活动都已经是城市的一部分,产业活跃,人口集聚,房价攀升。与上述成功的农村发展融入城市的例子相比,天津的滨海新区距离天津主城区大约40公里,兰州的兰州新区距离主城区70公里,而天津和兰州自身的人口总量和经济总量又不足以支撑一个半径如此之大的都市圈。因此,至今这两个新区都仍然有大量的闲置产业用地和基础设施,由于相应的城市建设投资回报不高,甚至伴随着地方政府的债务负担。

  

   在大城市周围的农村城市化,如果建得太远,尚且存在投资回报不高的问题,那么,在大量中小城市推进的以新城建设为代表的农村城镇化,问题就更加严重了。中国当前的情况是全国大约有1/3的城市已经出现了人口负增长,成为了所谓“收缩城市”。从区位上来看,这些“收缩城市”大多位于既远离沿海,又远离区域性中心城市的地方(陆铭等,2019)。在人口负增长的地区,真正能够维持可持续增长的,就是它的中心城区。但是遗憾的是,在上一轮的城市化进程中,全国各地普遍实施了扩张型的规划。根据我的团队人工收集的一个全国范围内的数据库,全国90%以上的城市在当地规划建设了自己的新城(常晨等,2017;彭冲等,2019)。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《农业经济问题》2021年第9期

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