秦前红 李世豪:纪委与监委互融的可能与限度

选择字号:   本文共阅读 608 次 更新时间:2021-12-25 14:45:22

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秦前红 (进入专栏)   李世豪  
党和国家监督体系的改革直接指向了政治体制。纪监互融不是纪监一体,为防止纪监不分,这种融合应具有一定限度,而度量这个限度的“尺子”便是宪法。宪法是政治系统与法律系统的结构耦合。在政治系统中,作为根本法的宪法通过政治决断改造维持着政治秩序;在法律系统中,宪法是凯尔森所谓“金字塔结构”中的高级法,作为限制法律之法律的宪法支撑着整个规范体系的闭环运作。最终,在“合宪”的频率中,政治系统和法律系统得以产生共振。正是在这种政治与法律的二元张力的弹性结构下,纪监互融的改革得以谋求一定的突破空间。

   党的十八届四中全会提出了“重大改革于法有据”的指导思想。为纠正改革中既尊重宪法,又不受宪法文本约束,甚至回避宪法的现象,在纪监互融的过程中应明确宪法收缩的边界。总的来说,纪监互融的推进应遵循立宪的基本价值和宪法基本原则。一般来说,国家宪制核心都以明示或默示的形式体现在了宪法文本中。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是中国特色社会主义制度的关键。这三者有机统一于宪法,构成宪法的三个基本原则。党的领导赋予了纪监互融的政治基础,宪法作为政治与法律系统的结构耦合,不仅要求政治系统中党领导下的人民当家作主的实现,还要求法律系统中国家权力与公民权利的统一。在党和国家组织体系中,纪监互融理应遵照宪法确定的“分工负责”原则,而对于公民基本权利的保护也是纪委和监委的责任所在。

   (一)纪监互融与人民当家作主

   《宪法》规定了国家的一切权力属于人民,人民代表大会是人民行使国家权力的机关。在民主集中制视野下,监委的职权无论是定性为监察权抑或是其他权力类型,其最终的来源都是作为主权者的人民的授权。纪监互融与人民当家作主之间的关系是纪委监委与人大及其常委会的关系。

   一是名称问题。监委为什么不能同一府两院一样在名称之前冠以“人民”二字?与一府两院相同的是,监委权力来自人民且服务于人民,称之为“人民监委”不仅可以突出政治性,而且符合宪法惯例。纪监互融的过程中,纪委作为党的纪律机关本就遵循着以人民为中心的政治立场,而在“监察委员会”的命名已成定局的当下,监委应努力成为“人民的监察委员会”,努力服务好人民群众。

   二是立法问题。前文已提到,纪监互融进程中党内法规引导着监察立法的进程,且党政联合发文也规范着纪检监察活动。依照宪法,应明确党领导立法并不代表党对人大立法权的代替,在涉及宪制权力的根本问题上应由人大及其常委会主导,例如人大通过修宪制定《监察法》,人大常委会通过《监察官法》。此外,虽然全国人大常委会以决定形式授权了监委制定监察法规,但尚未对监察法规的特别授权立法问题作出专门规定。监察立法不得僭越法律保留的事项。

   三是监督问题。目前人大与纪委监委之间的监督呈现出微妙的“对冲之势”。纪委既可以监督监委,也可以监督人大中的党员。而且由于党政身份的重合,监委可以对诸如组织部、宣传部等党的专门机关中的公职人员进行监督,那么监委是否可以监督纪委?按照《宪法》和《监察法》的设计,监委受人大监督,但并不负有向人大报告的义务,而且按照《实施条例》,履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表是监委的监察对象之一。而且,纪监互融后面临的直接问题是:人大对于监委的监督是否意味着对纪委的监督?(1)在处理纪委与监委之间关系时,应保证党统一领导下党对纪委监委的监督。而在纪律与监委之间,虽然在合署办公现实下,“两委”的人员配置实现了兼容,但从理论上说,既然纪委对于公职人员中的党员的违纪行为可以执纪,那么监委对于纪委人员的职务违法犯罪行为也可以执法,只不过这种执法对人而不对机关。(2)在人大与监委之间,监察机关不能监督作为机关的人大及其常委会,只能监督人大中的公职人员。监委的监督是有限度的,不得干涉人大的核心权力(立法、决定、任免、监督权),而且监察机关应尊重人大代表代表民意的政治行为。而关于人大对监委的监督上,监委不向人大报告蕴含着一定政治设计和宪理基础,此行为不妨碍各级人大及其常委会通过其他方式对监委的监督,如人大的执法检查、人大常委会听取和审议监委的专项工作报告以及代表们行使询问、质询、罢免权利等。(3)在纪委与人大之间,由于地方各级纪委监委在一把手和其他人员上的高度重合,人大及其常委会对监委进行监督实为对纪委监督。但在当前党和国家体制下,各级人大并不能支配和监督党的纪委和党纪检查权,这也是一个值得注意的限度。

   (二)纪监互融与全面依法治国

   纪监互融的目标、内容和方式等方面与法治息息相关。依法治国首先是依宪治国,宪法至上是全面依法治国的基石与灵魂。《宪法》第五条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。”作为互融过程“结构耦合”的宪法应在规范党的执政行为的同时,也规范党的纪委和国家监委的行为。对于如何评价宪法与党的关系,习近平指出:“‘党大还是法大’……是一个伪命题。”党在宪法和法律范围内活动是党领导能力的体现,那么同理,作为党的纪律检查机关的纪委也应当在宪法框架下依法执纪,在党的领导下与纪委合署办公的监委也应当依法用权。依法监察的原则直接体现在了相关规范条文中,如《宪法》第一百二十七条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权。”《监察法》援引了相关表述,而《规则》第二条也有“依规依纪依法严格监督执纪”的表述。依法监察原则在纪监互融的过程中不仅表现为纪检监察职权的规范化行使,而且还表现在纪检监察立法上,即纪检监察立法应遵从法律优位、法律保留等原则。

   《宪法》第五条第二款规定的法制统一包含了三层意思:在中国特色社会主义法治体系内,一切法律都不能与宪法相抵牾;下位法不能与上位法相悖逆;同位阶的法不能互相背离。该原则对纪监互融提出了两个限度问题:一是纪检监察立法权力的分配限度;二是对纪检监察规范的合宪性控制的限度。

   当前纪检监察立法呈现出“国法不足,党规有余”的情形。监察权本属于国家权力,如若直接以党内法规作为主要依据,不免有“以纪代监”之嫌,且违背依法监察的要求。而且,在互融的趋势下,纪检监察联合发文已成常态,特别是在地方监察机关尚无权制定监察规范的情况下,联合发文反倒起到了应急法制的作用。但是,纪监联合发文不仅在规范上缺乏相关依据,而且会挤占监委的权威与功能空间,从而产生“溢出”效应。针对纯粹的党纪事务,纪检监察机关没有必要联合发文。而在纪检监察立法中,应坚持党纪与国法的适度分离,根据规范对象及事项的关联性与区分度立法,并适当联合,形成“纪检立规”和“监察立法”的良性互动。对于党员和党组织的监督、执纪、问责事项,应当由党内法规规定;对于监察机关与其他国家权力机关的关系、监察程序及其衔接、监察官制度、监察公开及监督、政务处分等事项,应当由国家法律规定。而从规范行权角度而言,对于纪监联合发文应持审慎态度。但就纪监互融的事实来看,针对纪检监察工作中存在较大范围或程度上重叠的事项,联合发文又不失为“柳暗花明”之策。

   根据“有件必备、有备必审、有错必纠”的精神,作为宪法监督机关的人大及其常委会,对监察法规、监察规范性文件进行全覆盖式审查是依法监察的题中应有之义。而在纪监互融的背景下,纪检监察规范也应该遵循党内的备案审查的路径。对于纪监联合发文来说,对其进行合宪性审查及备案审查乃是法监察不容置喙的界限。一种可能的审查路径是,对于联合发文中仅涉党内纪检事项的,宜认定为党内法规或党内规范性文件而转至党内备案审查;而内容事关国家监察事项且符合审查要件的则归属人大审查范围。若出现同时关涉以上两种情形的规范,从现实操作性出发,可以先进入人大及其常委会的审查框架,当其中有关党内纪检内容出现合宪、合法或适当性疑虑时,则转送至党内有关机构并由该机构作出意见并答复返还,最终由人大及其常委会决定并以其名义公布审查意见。

   (三)纪监互融与分工负责

   民主集中制理论为监察机关的产生提供了依据,但没能很好地厘清互融状态下纪检监察机关与其他国家机关之间的横向关系。不同于西方分权学说中将国家权力与机构类型划等号的思维,我国宪法的“分工负责”的原则是:由具有总括性权力的人大将国家权力在各机构之间进行职能分工,每一机构享有一种主要类型的开放性权力。国家根据政治目标和职能定位可以横向调整这些权力,也可以创设新的机构和权力类型。《宪法》第一百四十条规定了刑事案件中公、检、法分工负责,互相配合制约的原则。对于该条文的理解,应超脱于刑事领域。而《宪法》第一百二十七条则规定了职务违法犯罪案件中监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的原则,虽然该条中并没有出现“分工负责”的字样,但“互相配合”的概念中实际潜藏着“分工负责”原则的价值意蕴。在“分工负责”理论下,监察机关基于决策者建立统一、权威、高效的反腐体制的需要而设立,且基于监察权这一复合型权力履行监察职能。

   在纪监互融的视阈下,各机构之间合理的分工界限是“互相配合、互相制约”,该原则也为《监察法》第四条第二款所申明。实践中,在政党政治属性的加持下,党统一领导下的纪检监察机关的位阶较高,相较于“配合”,其对于法院、检察院更多地呈现出了“制约”趋势。如改革初期,山西省曾要求党委书记带头以高度政治自觉“按图施工”推进纪检监察改革,并由省委政法委牵头建立联席会议制度。而在监察实践中,已有通过违纪处分、违法处分代替犯罪移交的现象。不仅纪检监察人员深谙政治世情,而且党员身份的法官、检察官多出于对纪委执纪监督的忌惮而不能很好地行使职权。所以,在纪监互融持续推进的当下,法院、检察院乃至执法机关应多一些对监委的制约。

   而随着“党的领导”条款写入宪法,在新型法权结构下可以将“分工负责”的原则扩大解释至纪监互融的关系中。申言之,纪检监察机关的合署不等于合并,互融不等于一体。纪委和监委在权责上需要有一个相互关联的限度,而这个限度就是纪监分工。事实上,从过往的改革历程来看,不适当地探索党政合署合并,可能导致党政不分、以党代政的结果。正如王岐山所言:“在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开,对此必须旗帜鲜明、理直气壮。”党政分工要求党权与政权既有区别又有联系地分工协作,从而共同致力于国家善治。党内的纪律检查权和国家监察权这两种职能的现实存在是纪检监察机关分工负责的现实前提。而且,纪检监察机关内部实际也遵从了分工负责的原则,从而形成了监督检查、审查调查、案件监督管理和案件审理等部门相互协调、相互制约的内控机制。理论上,这些职能部室的分设也是纪监分工的体现。譬如,按照“纪在法前”的工作指引,监督检查部门在执纪“四项形态”的运用中就可能发现的违纪违法犯罪线索,经核实后由案管部门将相关违纪线索转送至审查调查部门中的纪律审查一端,而职务违法犯罪线索则移送至监察调查一端。最终,在党的领导下,互融关系中的纪委和监委在明确的职能分工之外,更加注重在具体工作上的配合,并通过组织形式上的纪监合署促进反腐败资源的集约化适用。

   (四)纪监互融与尊重和保障人权

   宪法是公民权利的保障书,我国《宪法》第二章规定了公民的基本权利。监委的十二项调查措施涉及到人格尊严、人身自由等基本权利,确保公民基本权利不被非法克减是纪监互融的重要限度,而一个特殊的问题是纪委执纪行为与公民基本权利之间的关系。在宪法上,党组织与党员之间是社团与社团成员的关系。社团内部规则克减成员权利的问题,是基本权利的具体衡量的问题,需要在宪法框架下进行。

公民的基本权利具备“主观权利”和“客观法”的双重性质。首先,基本权利作为“主观权利”的核心功能是“防御权”,即要求当国家机关侵犯基本权利时,个人可以在司法程序上寻求救济。我国学界有过是否能够起诉监委的讨论。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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