秦前红 李世豪:纪委与监委互融的可能与限度

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秦前红 (进入专栏)   李世豪  

   纪监互融还需要回应融合后纪检监察机关的权力性质问题。对于监委职权的性质,一般有监察属性说、行政属性说、政治属性说三种观点。单从规范主义视角来看,根据《宪法》、《监察法》文本,将监委的权力称为监察权未尝不可。也有学者在传统权力三分的框架下指出,监委权力来自于原行政监察和检察院的反贪反渎、预防职务犯罪部门,所以监委权力属于行政权。然而,以主体为衡量的权力三分理论难以充分诠释我国宪制,况且职权的定性与具体活动属性也不是恰如其分。虽然监察机关的职权浸染了行政属性,但介于其在互融过程中与政党执纪职能的整合,并不能以单一行政权概括之。而考虑到纪监合署的现实,以及各级党委对重大案件的立案调查审批权的实际存在,政治机关的称谓看似可行。但是,关于党的各级纪委的相关规定并不属于国家法律的范畴。即使是在党内法规中,党章和各党内规范文件中也几无将党的职能部门称为“政治机关”的实例,纪委仅能作为党委下的一个部门来负责党员干部的党纪监察工作。

   在纪监互融的背景下,纪检监察机关的职权应为“纪检监察权”,该职权具备纪律检查和国家监察的二元属性。二元属性融合实现的原因是纪监合署下党权和国家权力的统一实现,以及纪检监察权和国家监督权运行方式上的共通。值得关注的是,互融后纪检属性对于监察属性有一定程度的吸纳,但这种吸纳是有限的。吸纳现象产生的原因可归结于系统分化下行政系统“中心”的封闭性和“边缘”的开放性。隶属于行政系统的监委是“自创生”的。在行政系统内,监委大部分职能位居“中心”,负责统一性的生产和封闭性的维护。但由于改革的强政治性设计,行政系统“边缘”部分的监察属性与狭义政治系统中的纪检属性会发生共振,从而被纪委所吸纳。在行政系统内,监委“中心”与“边缘”的监察属性相互分离又协同运作,维持着系统的内部张力,既促进着监察职能的独立行使,又与纪检职能协调运行。

   (三)纪监合署的成功实验为纪监互融提供了客观基础

   2016年底,中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,开始了新一轮纪监合署的实验。三省(市)试点的成功经验随之普及至全国。2018年2月,广西大新县监察委员会正式成立,并与纪委合署办公。至此,全国范围内省、市、县三级监察委员会全面建立,随后国家监察委员会也正式挂牌。纪委和监委的合署使得各级纪委监委机关中总共增加了10%的人。中央层面,合署后的纪委监委的纪检监察室增加到16个,并且按照职能划分为“监督检查室”和“审查调查室”。而在地方层面,各地在合署基础上也实现了纪检监察职能的分设。根据2018年5月的抽样数据,22个省级及其所辖的258个市地级纪检监察机关全部完成了执纪监督与审查调查部门的分设,即便是当时建市不久的三沙市纪委监委,也在内设机构中设立了执纪监督部门。

   《深化党和国家机构改革方案》要求“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”。级别相对较低的纪检监察机关职能相似度较高,职权相对较少,具体工作的执行也更为便捷,以基层纪监合署办公为样本的实证研究具有相当的代表性。萍乡市纪委监委在合署办公方面就起到了良好的示范作用,其要求各县区监委向乡镇派出监察办公室,与乡镇纪委合署办公,并统一设立信访接待室、谈话室。而在村一级,萍乡纪委监委整合了村级纪检委员、监察联络员、村务监督委员会成员等力量,打造了村社廉洁工作平台。此外,高校、国企等非公务员编制单位中的纪监合署也有相当的示范作用。例如,在北京市高校纪检监察体制的改革中,北京市属高校的纪委书记被任命为监察专员,市监委向高校派出监察专员与校纪委合署办公。综上所述,纪委与监委的合署办公的成功实验为纪监互融提供了客观基础。

   (四)宪法、监察法和党内法规等规范群为纪监互融提供了规范指引

   法律是国家机构组织运行的圭臬。正如古德诺所言:“政府体制的特点不仅是由法律制度决定,同样也是由法外制度决定的。”我国执政党的党内法规对非党主体以及党外事务产生了事实上的规范效力。党的十八届四中全会解决了党规与国法的“规范双轨制”的困扰,将党内法规制度纳入了中国特色社会主义法治体系范围。然而,在纪监互融中,无论是宪法还是各类机关的组织法并未直接规定包括纪监合署在内的党政合署的组织形态,就连《监察法》中也未有“合署”字眼。立法者似乎发现了这个漏洞,并在近期出台的《中华人民共和国监察法实施条例》(下称《实施条例》)中作了填补。但不能否认的是,当前纪监互融的正当性主要为纪检党规和纪检监察联合发文所供给。

   在我国国情下,党内法规实际上也起着结构耦合的作用。在“系统与环境”的信息交互中,法律系统对作为政治系统的“开放阀”的党内法规保持了认知开放,党政联合发文就是一个很好的例证。有论者将党内法规对纪监合署的功能作了引导、规范、控制的三重区分。首先,在反腐败立法上,党内法规发挥了“先行先试”作用。2017年《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》的出台便对2018年的监察立法起到了先导作用。而《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(下称《规则》)又引导着《实施条例》的制定和出台。其次,党内法规对于纪监互融有规范作用,范围包括三个方面。(1)主体关系。《规则》以“纪检监察机关”、“纪委监委”等复合型词汇取代了试行版本中“纪检机关”的单一称谓。在对《规则》的梳理中,“监察”一词出现了117次,这其中“纪检监察”连用的次数为99次,频率高达85%。(2)领导体制。《中国共产党工作机关条例(试行)》为纪监合署办公提供了原则性规定,指出其仍为党委主管。《规则》则规定纪委监委汇报和报告的事项。(3)程序规定。《规则》对纪委监委监督检查、线索处置、初核、审查调查等内容以及纪监程序衔接作出了详细规定。值得注意的是,党政联合发文对纪监互融的规范作用也不容忽视。例如,中纪委和国家监委联合印发的《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》〔下称《程序规定(试行)》〕、《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)》〔下称《使用规定(试行)》〕就对纪检监察工作中立案、交办案件、结案等相关程序以及其手段措施进行了规范。最后,在控制功能上,纪检监察干部因党员身份而受到《规则》的约束,而在机关层面,不仅《规则》对纪委监委的执法执纪作出了约束,而且《程序规定(试行)》、《使用规定(试行)》等纪委监委一同制定的规范同样规制着纪检监察机关的行为。

   三  纪监互融面临的挑战

   (一)如何维持纪监结构的平衡性与独立性

   在党的领导下的纪监互融的过程中,党政关系所面临的难题是如何保持党内纪检结构、国家监察结构的平衡性与独立性。尽管纪监融合是大势所趋,但在“改革宪法”的结构耦合中,纪委所属的狭义政治系统对于监委所属的行政系统形成了去界分化和工具化的风险。如《宪法》规定了监委由全国人民代表大会产生,对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受监督。但在《监察法》立法进程中,“监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总”,并且是以后者为主,这就造成了法律规范与政治现实的分野。再者,执政党要求把“党的全面领导”这一原则载入人大、政府、法院、检察院的组织法,并且强调“中央和国家机关首先是政治机关,必须旗帜鲜明讲政治”。然而,过于泛化政治监督概念会导致监察机关职能被去界分化后的嬗变,可能会导致党政不分。并且如果所有机关都是政治机关,纪监互融的模式是否会被复制在专业性要求很高的法院、检察院身上?最后,在同体监督框架内,纪委对监委的监督被弱化,如何既保证纪委对监委的监督,又充分发挥纪监互融的反腐败治理效能,也是一个难题。

   (二)如何回应纪检监察体制改革导致的宪法变迁

   纪检监察体制改革衍生出了一定的宪法变迁问题。“八二宪法”作为政治系统与法律系统结构耦合的“改革宪法”似乎蕴含着无穷的张力。在纪检监察体制改革过程中,这个力量表现为对现行宪法的某种突破。实际上,纪监互融的进程早在新中国成立之初就已开启,但这种政治环境和政治关系的嬗变并没有体现在相应规范中。在学者和实务人士的推动下,《宪法》中增设了“党的领导”条款和监察委员会一节,从而在实定法层面回应了宪法变迁问题。然而,在纪检监察领域,自20世纪90年代以来的结构性改革常常超出既有宪制的制约框架,虽然宪法的修改将纪检监察体制改革纳入了法治化进程,纪监合署的合法性在规范上得以确立,但总的来说,现有规范还难以涵盖纪监互融所引发的分野,其核心争议是宪法是否需要载明更多有关监察制度、纪监互融乃至整个党政关系的内容。总之,现阶段的纪检监察体制改革的特征集中表现为“既尊重宪法,但也不囿于宪法文本”。

   (三)如何打造纪监合署办公的适配性

   纪监合署的成功试验为纪监互融奠定了实践基础,但其也存在适配性上的阻阂。纪委监委同时办案会面临处置主体、处置依据有差别的困境,而且二者监督方式也有不同。试举一例,派驻和巡视是纪检监察监督的重要方式。就派驻来看,在监督范围上,被派驻的部分国有企业,党员数量相对较少,只能根据驻在部门被监督对象的身份,明确纪委人员和监委人员的配备和分工情况。纪委监委领导体制也有差异,根据《中国共产党党内监督条例》,虽然纪委派驻纪检组的机构编制、人事考评等工作均由派出纪委负责,但其也向被监督单位组织报告,而根据《监察法》规定,监察机构和人员对派驻或者派出它的监委负责,所以二者领导体制也有所不同。而巡视监督也面临着是否将巡视范围扩张至监委的龃龉。在组织领导层面,按照《中国共产党巡视工作条例》的规定,“巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任”,这就可能会出现纪委书记领导巡视监委的局面。而在机构设置层面,巡视领导小组下设的办公室被安排在同级纪委中。在合署办公情况下此举也容易产生由情面引发巡视的实质效果问题。此外,有些基层单位在纪监合署后,还和党群部门合署办公,并且纪检干部大多身兼数职,监督深度和力度难以维持。再例如,一个老生常谈的话题是:纪委监委的立案管辖、审查调查等程序冲突问题该如何解决?

   (四)如何建立纪监互融的党规国法共治

   上文已提到,在规范方面,前一阶段的纪监互融主要依照党的机关独自制定的党内法规或者以党政联合发文的形式展开。然而,此类规制纪监互融的党内法规存在着标准过于宽泛、效力空间不明、转换机制不畅等缺陷。在依法治国的方略下,现阶段的监察法治也任重道远。按照依法监察的逻辑,《监察法》是开展监察工作的直接法律依据,但在其出台过程中,总体采用了“宜粗不宜细”的立法理念。这就导致作为“对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”的《监察法》,因其概括简约的特点而存在一定的规范留白,这也给监察机关的自由裁量提供了余地。《实施条例》的出台进一步明晰了监察职责边界和措施使用规范,但也存在问题。例如,虽然目前全国人大尚未对监察法规的特别授权立法问题作出专门规定,但《实施条例》却触碰了法律保留的红线。《实施条例》第四章第六节规定了与被调查对象人身自由息息相关的留置措施,然而遵照法律保留原则,该部分内容只能由法律规定。此外,在实践中,各省级纪委监委出台了各种不具备法律位阶的“通知、意见”,这些规范性文件也面临着正当性及合法性的追问。一个处理上述问题的途径是备案审查,但是考虑到纪检监察规范会不同程度地带有一定的政治性,而我国合宪性审查工作的开展又要贯彻“政治问题不审查”的原则,所以对此类规范审查标准的明晰也是一个挑战。总之,当下亟须探索监察立法、党的监督保障法规、纪监联合发文规范功能的限度,加快建立中国特色社会主义法治体系下对于纪监互融的党规国法共治机制。

   四  纪监互融的宪法限度与规制

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本文责编:陈冬冬
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