吴士存:拉长“安全合作短板”是新时代提升中国-东盟关系的不二法门

——在东南亚与中国(海南)论坛上的发言
选择字号:   本文共阅读 137 次 更新时间:2021-12-23 10:42:09

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吴士存  

  

   今年是中国-东盟建立对话关系30周年。从1991年至今,中国-东盟关系的发展呈现出“经济合作快速发展、政治往来日益紧密、安全互动进展缓慢”的特点。

   在经济上,双边贸易额从1991年的不足80亿美元跃升到2020年的6846亿美元,增长80余倍。目前双方已经互为最大贸易伙伴。双向投资累计突破2000亿美元大关,2019年度人员往来已超过6500万人次。

   在政治和外交层面,中国与东盟之间已形成三个层级、覆盖各个领域的对话机制网络。其中,中国-东盟领导人会议为双边关系发展提供了战略规划和指导;外长会议和部长级会议旨在落实领导人会议成果;高官会等其他较低级别的对话机制负责具体合作的推进。此外,中国还是东盟对话伙伴中第一个加入《东南亚友好合作条约》的国家,同时也是东盟地区论坛的成员国。

   军事安全领域是中国-东盟关系全面发展过程中的一块“短板”。双方以防长非正式会晤、海上低敏感领域联合军事演习为主要内容的安全合作还处于初级阶段;受东南亚国家精英阶层接受西方教育和影响较为普遍、中国与东盟一些国家存在领土争端、美国等西方国家主导的话语体系等多方面因素的作用,东盟国家对中国安全领域的信任程度一直处于相对较低水平;防务与安全合作明显滞后,对话与合作的政治意愿、制度设计、互动水平等等都远不及经贸领域所取得的成就。

   其中,南海争端是影响中国-东盟关系最主要的“不确定因素”,也是双方促进安全领域互信与合作的主要障碍。今年以来,南海形势继续朝着“动荡不安”的方向演变,同时呈现出一些新的特点。

   第一,美国主导、多国参与的“多边安全机制”为主要推力的南海军事化渐渐拉开序幕。

   今年3月白宫发布的《过渡时期国家安全战略指南》将“以强有力的民主联盟、伙伴关系、多边机构和规则为基础,领导和维持一个稳定和开放的国际体系”作为美国新时期国家安全战略的三大优先任务之一。同时,该报告还直言不讳地表示“美国无法单独完成国家安全优先任务,因此,将重振和更新我们在世界各地的联盟和伙伴关系。”

   拜登政府安全领域“多边主义”在南海表现的最为淋漓尽致。今年以来,美国已经召集举行一次美日印澳外长会和两次四国领导人会议,而南海问题是必涉议题,将2017年重启的“四国机制”向南海延伸、扩大,拉拢英、法、德及某些域内国家配合,拼凑“印太版北约”的用意越来越明显。这些区域内外国家出于各自利益诉求考虑,都已成为美国在南海遏制中国的“跟班”。9月15日,美英澳三国签署新的安全协议,并由美英两国帮助澳大利亚组建一支核潜艇部队,南海是其主要目标区域。此外,在区域内,美国、越南和菲律宾之间也开始加强在南海问题上的协调与合作。美国借助这些“多边安全机制”,通过联合军事演习、巡航等方式,扩大在南海地区的军事存在,这成为南海军事化的推手。

   第二,以“选边站”为特点、与盟友和伙伴联手对抗中国为主要内容的美国“南海新政”基本成型。

   去年7月13日美国前国务卿蓬佩奥的南海政策声明标志着美国已经彻底放弃在南海有关争议上“相对中立”的立场,今年7月11日国务卿布林肯的南海政策声明预示拜登政府继承了这一立场。与此同时,美国的“南海新政”还重点聚焦在地区军事部署调整。今年6月9日,美国国防部“中国特别工作组”向防长奥斯汀提交了一份有具体和切实可行应对中国的建议报告。该报告为保密文件,但从美方一些高级官员透露的信息看,报告主线是集中力量应对头号挑战——中国,具体包括振兴盟友和合作伙伴网络、增强威慑力、加速构建新型、现代化的作战能力等。国防部长奥斯汀声称,美国需要重新进行全球军事部署,以应对中国威胁,并强调“不会允许中国取得军事优势”。这一计划意味着美国将开启继2012年根据“亚太再平衡战略”将其海军力量的60%部署到亚太地区之后的又一轮军事部署的大调整,其中南海是主要任务区域。从今年以来在南海对中国的航行自由行动5次,包括“罗斯福”号、“尼米兹”号、“里根”号和“卡尔·文森”号在内的美军4个航母打击群累计10次进出南海,活动强度较去年同期几乎翻倍,兵力配置较2020年的3个航母打击群进一步加强。等等迹象可以看出,以航母、潜艇及无人智能化新型作战系统为主要力量,航行自由行动、联合演习为主要内容的军事部署成为拜登政府“南海新政”的主要内容。

   第三,声索国及周边国家以争议地区油气开发活动“扩权”、岛礁建设“扩权”为主要内容的单边行动此起彼伏。

   越、马已经分别在位于西沙群岛海域的“117/118区块”和南沙群岛南康暗沙海域开始布局下一轮争议区的单边油气活动。印尼今年7月中旬到11月上旬开始在南沙群岛西南部断续线内海域的“土纳”区块进行单边油气勘探。随着菲总统大选日益临近,中菲关系可能因为杜特尔特的任期结束而出现一定程度的倒退,菲重提裁决、停止正在推进的中菲油气合作谈判,在仁爱礁、黄岩岛和铁线礁等海域制造新的争议等单边活动也在陆续上演。此外,越南今年下半年以来也抢抓时机在敦谦沙洲、鸿庥岛、毕生礁等南沙群岛所控岛礁扩建和部署设施。

   第四,仲裁裁决阴影挥之不去,法理斗争再度甚嚣尘上。

   在美、菲、越等不少域内外国家看来,仲裁裁决并非一张“废纸”。去年以来,域内外多国打着“维护和尊重国际法”的旗号,在双边和多边场合不厌其烦地援引南海仲裁裁决,试图以此否定中国的权利主张。在马来西亚2019年12月提交南海“200海里外大陆架划界案”引发的“外交照会战”中,越、马、菲、文、印尼先后11次向联合国秘书长提交照会或发表声明,均以仲裁裁决为主要依据。去年9月22日,杜特尔特在联大第75届会议一般性辩论中公开称:“裁决已经成为国际法的一部分”。

   今年6月23日,菲外长洛钦公开声明称:“裁决是国际法的里程碑”。

   9月21日,杜特尔特在联大第76届会议一般性辩论中公开再次称:“无论多么强大,任何国家的故意无视都不能降低仲裁裁决的重要性都无法削弱仲裁裁决的重要性。”

   12月7日,第76届联大会全体会议在审议“海洋和海洋法”议题时,美国、菲律宾、澳大利亚等国再次提及南海仲裁案。今年是仲裁裁决“出炉”五周年,美、菲等部分别有用心的国家借势采取新的举措“炒热”裁决,试图让裁决借尸还魂。

   未来,中国-东盟关系不论是在经济领域,还是海洋和安全领域,都仍然面临一些不确定性因素,也需要新的应对思路。

   在经济领域,美国以重获地缘经济主导权为目的的“印太经济框架”呼之欲出。在拒绝重返“跨太平洋伙伴全面进步协定”(CPTPP)之后,今年11月,美国商务部部长雷蒙多提出,美国可能在明年初启动“印太经济框架”。美国总统拜登也表示,将开始与印太地区的伙伴就发展地区经济框架展开谈判。美方虽称新的印太经济框架“与中国无关”,但拜登政府此举无疑是“此地无银三百两”,其用意不言自明,是出于构建与中国展开竞争的框架,从而重获地区经济秩序领导者地位的考量。

   中国与东盟应抓住《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)即将于2022年1月生效的契机,以增强政策透明度进一步削减非关税壁垒,依托数字经济、“互联网+”等技术提高供应链运转效率,通过电子商务等服务贸易领域的合作培育贸易投资增长点,加速推进区域经济一体化,避免双方经贸领域的合作被美国、日本等国所干扰,致力于创造经济领域的下一个30年。

   在海上争端方面,把南海作为构建海洋命运共同体的“试验田”。南海是全球地缘政治格局最为复杂的地区之一,海洋权益之争、海洋资源之争、航道控制与制海权之争等因素交织作用。因此,以构建“海洋命运共同体”为抓手,把南海建成以“和平之海、友谊之海、合作之海”为显著特征的共同家园具有特殊性和紧迫性。中国与东盟国家可将南海作为建设“海洋命运共同体”的“试验田”,通过共商共建区域规则体系、建立南海区域海洋治理机制、聚焦南海海洋资源可持续开发利用,从而真正把南海建成地区国家的共同家园与共享福祉的繁荣之海。

   中国与东盟国家在稳步推进“准则”磋商的同时,应加快推进《南海各方行为宣言》(DOC)框架下的科研、海上搜救、渔业、环保等低敏感领域务实合作,借鉴世界其他地区海洋治理的成功经验,着眼“准则”后时代南海沿岸国合作机制建设,适时协商签订“南海环保公约”,对促进南海资源可持续利用和海洋环境治理做出切实可行的制度性安排。

   在安全领域,拉长“安全合作短板”是推进中国-东盟关系再上一个台阶的不二法门。中国与东盟国家可考虑在现有“10+1”防长非正式磋商机制的基础上,建立正式的政府间军事与安全战略对话机制,就各自的军事安全战略、地区安全问题和对彼此军事安全政策的关切等问题进行坦诚布公的交流。同时,拓展南海传统非传统安全合作领域和范围,构建“二轨”防务安全对话机制,支持地区智库机构和专家学者就海上安全局势、各方军事战略、海上潜在冲突管控、区域军事与安全合作等进行持续、重点探讨和研究,对提升中国与东盟之间的安全互信,促进彼此安全合作也具有重要意义。

   预祝本次会议圆满成功!

  

  

中国南海研究院创始院长、中国东南亚南海研究中心理事会主席 吴士存

   2021年12月11日上午·三亚(线上,20分钟)

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文章来源:中国南海研究院

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