泮伟江:我国超大规模城市社会的风险治理及其挑战

选择字号:   本文共阅读 238 次 更新时间:2021-12-17 13:04:50

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泮伟江  
体量也非常大。另外一方面,我们也发现,无论是疫情的暴发还是防控,这9个特大城市和6个超大城市的防控压力都特别大,防控形势也非常复杂。在新冠肺炎疫情防控过程中,南京、郑州、青岛和沈阳都曾经出现过较为严重的疫情扩散事件。相对于北上广深等老牌超大规模城市,这9个目前处于特大城市,但正加速成为超大城市的新兴准超大城市,不但面临着重大的发展机遇,同时也在治理层面面临着艰巨的挑战。这种机遇和挑战并存的局面,同时也适用于人口处于500万以下100万以上、发展势头良好的100个大城市。有鉴于此,本文所谓的超大规模城市,也将人口500万以上、经济和创新活跃的城市考虑在内。

  

   中国城市治理的传统源远流长。在漫长的历史发展中,逐渐形成了相对稳定的治理模式和传统,并延续至今,主要呈现出如下特征:依托整个国家的官僚体制,通过组织化或者网格化治理的方式将人口固定在适当规模的封闭空间之中,并以行政压制型法的手段进行管控和治理。例如,在宋代之前,中国城市实行严格的里坊制,所谓里坊,其实就是封闭式街区,以便政府实行网格化管理。同时,像唐代的长安城,晚上还实行宵禁,以确保城市治安。商业活动必须在专门的区域进行,例如东市和西市。虽然在宋代以后,随着城市工商业的发达,里坊制的封闭性被打破,出现了《清明上河图》所呈现出来的工商业繁荣兴旺的市井图景,但里坊制所象征的一整套城市网格化封闭式治理的理念和手段并没有消失,而是随着城市的发展和演变,不断转化为许多新的具体城市治理措施。

  

   即便在当代中国城市治理中,许多常见的措施中都能够看见传统中国里坊制城市治理理念的身影。例如,我国城市社区基本上以封闭性社区为主,随处可见各种通过围墙、路障等围成的各种类型和性质的城市社区。我国超大规模城市普遍存在的交通拥堵状况,与中国城市社区的此种封闭性很难说没有关系。为了缓解交通拥堵,许多城市曾一度提倡打开封闭式社区,形成城市交通循环的毛细血管,但类似的改革最后都无疾而终。

  

   又例如,无论是城市规划、市政市容管理、户籍人口与民政管理、工商税务管理、社会治安管理、文化教育管理,城市治理者都更倾向于用行政性法令的方式进行管制,其中许多法令的内容以及起草和修改的过程,都较深地印刻着中国传统官僚体制的影响。经过几十年的法治建设和发展,我国城市治理的法治化取得了巨大的进步,这是有目共睹的事实。但我们仍然看到,城市治理过程中出台的各种各样的地方性法规、行政规章和命令,在很多方面仍然存在着与法治精神相违背的地方。例如,一些超大规模城市颁布地方性法规、行政规章和命令,其核心内容并非是对公民个人权利和利益的维护,也不是对公权力行使设置各种资格、条件和程序性的限制,而是出于管理的需要和考虑,规定各种针对城市居民和私人的禁止性规定,包括针对城市居民和私人的各种资格、条件和程序的任性而恣意限制,体现出国家对个体和私人的各种形式的管控与约束。

  

   此种城市治理的思路着眼点是治安,主要的方法论是通过降低城市人口活动的活跃度和相互之间接触交往的频率,尽量将城市人口装进某种相对封闭的空间进行隔离和控制,从而实现城市治理的安全与稳定。例如,通过户籍制度在教育、医疗、保险等方面对外来人口设置制度性门槛和障碍,尽量将这些人群排除在城市生活之外,并最大限度地免除城市治理者对这部分城市居民的责任,从而降低城市治理的复杂性与挑战。

  

   不可否认,传统城市治理的这些思路和举措,对于实现城市的治安来说,是较为有效的。从改革开放到2001年中国加入世贸组织这段时期,中国奉行抑制超大规模城市、重点发展中小城市的策略,在很大程度上也是受了此种以治安为优先的城市治理策略的影响。控制城市的规模和流动性,尽量降低城市人口的多元复杂性,就能够降低城市治理的复杂性,从而以较低的成本,较为原始的手段实现城市治理的安定。

  

   但是,这种城市治理的思路和举措,是与2001年中国加入世界贸易组织以来中国城市发展的现实和趋势不相符的。在这个阶段,由于深度融入全球经济秩序,中国成为世界工厂,并且随着产业链沿着各种交通枢纽不断向内陆迁移,部分大城市不断向特大城市发展,特大城市不断向超大城市发展。人口是否净流入以及城市人口规模的发展速度,变成衡量城市经济实力和发展前景的关键指标。如何有效提升城市扩张的速度和程度,成为绝大多数城市治理者都必须考虑的问题。

  

   由于不能突破传统以治安为核心考虑的城市治理思路和举措,中国许多大城市的治理者不得不通过各种自相矛盾的政策和措施,走钢丝似地在严格管控和放松管制之间摇摆,从而导致城市治理的混乱和失序。为了抓住历史发展机遇,促进城市经济发展,就必须尽量投入各种资源重点建设各种区域中心城市,尽量使得这些城市发展成为大城市和特大城市,甚至最终发展成经济活动和创新活动活跃、具有巨大体量和能量的超大城市。只有这样,才能在地方的政治锦标赛竞争中取得领先地位。一旦传统的各种以治安为目的的管制措施限制或者阻碍了这一点,在城市治理最高决策者的直接干预下,这些城市管制措施往往要被灵活处理,形成各种例外和突破,其实质就是被规避。当然,这样处理也是存在风险的,因为这些临时的举措往往处于政策模糊地带,虽然能够暂时绕开一些不合理的陈规陋习,但同时也隐含着许多新的风险与隐患。当城市发展到一定程度,规模和复杂性达到某种临界点时,这些风险和隐患也会被随之放大,并且形成某种风险蔓延的规模效应,最终酝酿成事故和灾害。

  

   四

   中国超大规模城市治理范式的更新

  

   中国超大规模城市治理过程中出现的一系列治理病症、难题和挑战表明,传统以治安为核心价值,以将城市人口进行网格化分解和控制的方式,将城市治理进行各种去复杂化处理的治理思路,已经很难适应当前日益涌现的中国超大规模城市治理的现实需要。传统的这种追求的城市治理思路,乃是基于小规模生活共同体的生活经验和实际总结出来的治理经验和举措。这种治理的实质,是希望通过对空间和人口的分割,将大规模城市化整为零,从而实现城市治理的去复杂化,以降低治理的难度。

  

   由此造成的代价,就是失去城市规模聚集所形成的创新和资源更有效配置方面的优势。这是因为创新的本质其实就是一种对常规的偏离,创新所带来的收益,也就是偏离常规所带来的收益,或者更准确地说,创新的优势,就是通过各种高密度的网络化,迅速放大偏离所形成的规模化收益。而任何偏离或创新,其首要条件就是赋予个体更大的选择空间和选择可能性。而这恰恰是传统治安式城市管理模式所力图防范和避免的。因为任何的偏离,就意味着对既有秩序的挑战,意味着新风险的释放。这也是人们为什么经常把创新称为“创造性颠覆”的原因。

  

   习近平总书记在上海浦东开发区30周年庆祝大会上指出:“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运,从来没有像今天这样深刻影响着人民幸福安康。我国经济社会发展比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案,更加需要增强创新这个第一动力。要面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,加强基础研究和应用基础研究,打好关键核心技术攻坚战,加速科技成果向现实生产力转化,提升产业链水平,为确保全国产业链供应链稳定多作新贡献。”

  

   习近平总书记在上海这样一个中国创新最活跃、经济最发达的超大规模城市,在这样一个特殊的场合,谈论创新的话题,意义深远。真正能够增强中国在全球竞争中优势地位的重大基础性和前沿性创新,往往是在创新人才高度聚集的超大规模城市中产生的。这是因为,城市人口规模越大,城市人口的异质性越强,城市个体化的自主选择空间和选择能力越强,各种各样的组织化网络越密集,从整体上就越可能汇集更多的创新/偏离可能性,也越可能以更快的速度将这些创新/偏离放大成规模效应,从而在全球竞争中形成创新优势。但同时,偏离并不总是意味着收益的扩大,同时也确实意味着风险的扩大,意味着更大的流动性,更大的秩序不安定性。

   中国超大规模城市治理过程中所凸显出的种种问题,都在提醒我们,城市创新发展与城市治理安全二者不可偏废,必须同步发展。这就需要一种能够同时兼顾二者的城市治理新思路。20世纪新兴的复杂科学理论,为此提供了许多重要启发。

  

   根据专门从事复杂性研究的美国学者米歇尔的总结,复杂系统有两个核心特征。第一个特征是自组织,也即复杂系统的有规律行为不受内部和外部控制者的控制。例如,无论是蚁群中的蚂蚁还是大脑中的神经元,或者是免疫系统中的免疫细胞,它们都不受任何内部和外部的控制,几乎都是自发和本能地自主做出行动。但大量的这些自主和简单的行动之间最后产生了极为复杂的系统。第二个特征是涌现(Emergent)。涌现是一个与还原论完全相反的思考方向,指的是从简单的个体行为中根本就无法预测出由无数简单个体连接而成的整体复杂系统的行动,更不用说理解整体复杂系统的特性。例如,在蚁群的例子中,“蚂蚁受遗传天性驱使寻找食物,对蚁群中其他蚂蚁释放的化学信号做出简单反应,抵抗入侵者等。但是,......虽然单只的蚂蚁行为很简单,整个蚁群一起构造出的结构却复杂得惊人。”通过考察大脑中的神经元与大脑之间的关系,以及免疫系统中免疫细胞与免疫系统之间的关系,我们都能够观察到类似的现象。

   如果我们用复杂科学的眼光和方法论来观察和分析中国超大规模城市治理所呈现出来的新现象和新挑战,就会产生新思路和新方法。复杂系统理论启发我们,在城市治理的过程中,城市治理者更应该注重从宏观上总结城市生活的各种现象和规律,运用类似于宏观经济学中的利率等宏观手段进行调控,而非在微观层次上通过行政性命令和各种禁止性规定,通过对个体的不合理控制来治理城市。在微观层面,法律的核心内容是保护个体的基本权利和正当利益,以及基于个人合法权利保护而对公权力的行使,在资格、条件、程序等各方面进行约束,从而最大限度地保证个体的自由选择和行动的可能性,最大限度地促进个体的创新。城市治理者应该加强对于大量城市自由个体选择之间频繁互动和接触所形成的系统效应的研究,从而将超大规模城市理解成一个由超大规模异质人群之间超高频率的接触所形成的一个超大规模的复杂系统。

  

   这样一个超大规模的复杂系统,事实上已经具备了智慧城市的基本特征。因为智慧城市中的所谓智慧,就是能够对环境中出现的各种激扰,形成某种非自动生成的反应。而这恰恰是传统管控式的城市治理措施最终难以实现预期目标的核心原因。这意味着,要调控房地产市场,并不仅仅是下一道行政命令,将房价冻结就可以实现。要调控校外教育培训,也并非是简单出一道行政命令,一禁了之,而是必须将超大规模城市的房地产市场和校外培训体系当作一个复杂系统来观察和理解,抓准它们的规律,摸准它们的脾性,才能真正实现良法善治的目的。

   超大规模城市治理,就是将超大规模城市当作一个超大规模复杂系统进行治理。如何运用复杂性科学,对这样一个超大规模城市复杂体呈现出来的诸种特征和规律进行把握,从而对症下药,形成对超大规模城市的良法善治,这是摆在中国所有超大规模城市治理者面前的一道大题目,也是必须做好的一道大题目。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《民主与科学》2021年第4期

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