杨丽:我国乡村治理方式的检视、转型困境及破解之策

选择字号:   本文共阅读 234 次 更新时间:2021-12-06 11:25:55

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杨丽  
党在农村经济、政治、文化、生态及社会秩序等治理方面获得了空前的发展,但囿于历史、地理环境、人文、资源等因素,乡村治理仍存在“内卷化”现象。所谓“内卷化”,指的是乡村治理在新环境变化下,没有及时做出与时俱进的创新而引发的诸多异化现象,影响乡村治理效能,导致治理能力下降。

  

   (一)治理主体困境:治理主体原子化倾向

  

   在中国传统的乡村治理机制下,士绅阶层是治理乡村的核心力量。当前,随着我国改革的进一步深化,广泛的社会主体参与到乡村治理,形成了以基层党委领导、基层政府主导,基层党组织和村委会为基础,农民群众为治理主体,多种社会经济组织共同参与的乡村多元治理格局。[20]然而,在乡村治理主体日益多元化的进程中,出现了治理主体原子化倾向,产生了治理乏力共生困境。

  

   1.从基层政府角度看。基层党和政府是乡村治理的主导力量和重要践行主体,在乡村治理中承担更多的乡村治理服务性工作。但在乡村治理实践中,基层乡镇党委在乡村治理工作中居于主导地位,容易成为基层治理的权力集结点,导致基层党组织缺乏与其他治理主体相互合作的主动性,影响了基层党组织调动社会多元主体参与乡村治理的积极性。基层党组织权力过于集中,难以形成统一的协调机制,影响乡村治理的整体绩效。

  

   2.从基层组织角度看。乡村基层队伍整体质量参差不齐,部分工作人员服务意识淡薄,在参与乡村治理过程中存在“缺位”或“越位”现象,在履行基层社会治理工作中职能欠缺,制约了村民自治的成长,导致乡村治理中很多方面存在组织保障功能落实不到位情况,影响乡村治理的绩效与水平。

  

   3.从村民角度看。当今我国处于快速发展的历史时期,随着现代村民生产、生活半径的扩大,农村主体成员流动频繁,尤其是青壮年外出务工已经成为一种趋势。由于常年外出,不再以地为生,这部分村民的生活重心已不在农村,他们和村庄的关联性越来越小、家园归属感日渐淡薄,他们对村庄共同体的认同意识越来越淡漠和疏离,导致传统乡村村民之间凝聚力趋于弱化。

  

   4.从社会组织角度看。农民合作组织、其他经济社会组织在乡村治理中的作用逐渐发挥,但是受农村经济发展水平、社会化程度的制约,以及缺少专项法律支撑,组织自治性受到很大限制,因而在乡村治理中参与乏力。

  

   总而言之,在乡村治理现代化过程中,形成了多元农村基层治理主体格局,但由于治理主体原子化的实然生存方式,导致乡村治理主体结构离散,乡村公共精神缺失,极大地降低了乡村社会的向心力和凝聚力,乡村治理出现松散化现象,陷入治理行动困境、乡村治理低绩效趋向。

  

   (二)治理过程困境:治理过程异化倾向

  

   乡村治理成效只有付诸于治理过程才能彰显,乡村治理过程是实现乡村治理现代化的关键环节和重要内容,但当前乡村治理过程存在乡村利益格局持续分化、基层党组织功能异化等方面的不足。

  

   1.乡村利益格局持续分化,村民利益分配非均衡化倾向。“利益格局是指在一定社会和制度环境下形成的以经济效益为主要表现形式的社会利益形态。”[21]中国传统农村的利益格局是以皇权为中心,族权、宗权和绅权主导的“礼治”格局,这是一种整体上比较均衡的利益格局,村民之间在劳动、经济、社会地位等方面差距很小。然而,随着农村改革的深入推进,农村生产要素市场化流动速度加快,农村与城市的联系更加紧密,农村原有的利益格局处于不断变化与流动之中,一定程度上影响了基层政府权力的运行。随着我国市场经济的纵深发展,促使村民进一步分化,产生不同的利益格局。那些在市场竞争中崭露头角,积累了巨大经济财富的村民,在职业、社会地位、价值观等层面也发生了改变,逐渐成为新时代的乡村精英,在乡村治理实践中拥有更大的发言权,逐渐成為乡村治理的带头人。而其他大多数普通村民,只能在乡村治理实践过程中充当精英的附属物,使得原本比较简单、均衡的村内分配逐渐朝着分化的路径演绎,乡村贫富分化差距拉大,乡村利益格局也处于重塑之中。随着村民阶层分化的程度进一步加深,给乡村治理增添了新的矛盾。

  

   2.基层党组织功能异化,农村宗族势力和黑恶势力间接影响乡村治理。我国部分乡村治理法治化程度不高,乡村治理中规范化、法治化和制度化程度不高,影响了治理的质量和效率。首先是乡村宗族势力间接干预乡村治理。受我国传统农耕文化的影响,在乡村治理进程中,以“亲缘”和“血缘”为纽带建立起来的“宗族势力”并未被外力肢解,依然存在。改革开放以来,宗族势力在农村地区有不同程度的抬头和蔓延,并成为影响农村基层治理一支不可忽视的力量。乡村治理中“谋取家族利益”的行为仍然存在。部分农村以亲情、宗族为纽带形成的宗族势力,间接干预农村换届选举、民主选举,视换届为宗族、宗派势力的比拼,暗地里操纵选举工作,对农村基层的社会稳定、民主政治、经济发展等构成一定的威胁。此外,宗族势力也常常介入村内纠纷。有些村民的矛盾纠纷常常在强大的宗

  

   族势力影响下以打压、调控等方式平息,严重损害了村民的正当权益。其次是黑恶势力影响乡村治理。在改革开放后的乡村社会剧烈转型过程中,随着国家对农村社会控制力的减弱和农村内生权威的衰落,给乡村黑恶势力的滋生发展提供了可乘之机,黑恶势力逐步成为乡村社会的结构性力量。一些“村霸”、宗族恶势力等长期盘踞于农村,损害群众利益。在特定条件下,农村多重利益的叠加驱动着势力化现象的加剧,基层灰色利益链的出现为黑恶势力的生长提供了空间,破坏了乡村的公平正义,加大了乡村治理现代化的难度。部分基层工作人员对黑恶势力的纵容、包庇使黑恶势力难以被彻底清除。如操纵破坏农村换届选举、把持基层政权等乡村黑恶势力污染了基层治理生态,损害了基层党组织形象,影响了基层政府的公信力;还有一些村霸在征地、租地、拆迁、工程项目建设中侵吞集体资产,为个人谋取暴利, 侵害群众的合法利益,法治建设与“人治”传统的矛盾冲突严重。国家“精准扶贫”和“乡村振兴”战略实施以来,国家权力全面向乡村社会回归,尤其是自2018年开始,全国开展为期三年的扫黑除恶专项行动,乡村黑恶势力从其所占据的治理空间中逐渐被清除。

  

   (三)治理环境困境:保障措施不到位

  

   乡村治理环境是实现乡村治理现代化的重要依托和保障。近年来,虽然乡村治理环境得到普遍改善,但仍然存在组织保障弱化、制度保障不健全、物质保障欠缺、法治保障不完备等问题,影响着乡村治理现代化进程。

  

   1.组织保障弱化。乡村治理环境复杂,在治理过程中要面临着各种各样的新问题和新矛盾,基层党组织只有真正做到与时俱进、增强本领,充分发挥在乡村治理中的组织保障作用,成为乡村治理的坚强战斗堡垒,才能应对各种严峻挑战。但在新形势下一些基层党组织功能弱化,出现不适应、不能为、不作为等问题,削弱了其在乡村治理中作为一线堡垒的战斗力和影响力。

  

   2.制度保障不健全。乡村治理的有效性依赖于制度完备性,乡村治理只有在全方位的制度保障下才能全面推进。首先,基层党组织在具体工作中不能正确平衡“管理”和“服务”的关系,存在服务活动形式单一、组织协调能力差等现象,多元主体难以实现利益协商。其次,基层乡镇政府工作人员整体素质参差不齐,个别村干部工作能力欠佳,缺乏责任心和事业心。再次,村民自治机制不健全。村民自治在维护农村稳定和基层发展等方面起到了重要的作用,但当前随着乡村治理环境的变革,村民自治组织管理还存在能力有限、缺乏积极性、监督不到位等情况。最后,基层社会组织功能发挥乏力。乡村治理的现实困境亟需基层社会组织的参与,农村基层组织参与乡村治理是我国乡村社会解决治理难题的有效途径。然而目前我国基层社会组织在参与乡村治理的过程中却面临着深刻矛盾:由于村民参与程度低,导致基层社会组织的运行效率与作用的发挥逐步减缓;基层社会组织的培育所需要的社会环境供给不足,导致其依附性强;基层社会组织发展参差不齐,导致其定位模糊,公益性与互助性不明。

  

   3.物质保障欠缺。物质保障是乡村治理的基础,实现乡村振兴和乡村的有效治理,需要大量的资金、技术和人才。当前,乡村治理在物质保障方面还存在一定的问题,主要表现为:公共财政对基层社会组织的发展支持力度不够,部分村民自治组织运转过度依赖上级拨付;村级组织运转经费绝大多数依赖于土地承包费,自身产业发展乏力;社会资金对基层社会治理投入匮乏等问题。

  

   4.法治保障不完备。乡村治理的建设必须运行在法治的框架内,要保证村民在法律规定的范围内行使自治权。但当前乡村法治建设相对滞后,基层党组织和村民法律意识仍较为淡薄,影响了乡村治理现代化的进程,也给乡村治理带来了一定的挑战。

  

   四、困境破解:多元机制同频共振,提升乡村治理效能

  

   新时代以来,我国社会主要矛盾发生了变化,对乡村治理也提出了新任务新要求。新时代推进乡村治理方式的创新,需要有效的“中国之治”来予以解决,要引入现代治理理念和要素,构建现代化治理机制,破解当前乡村治理的低绩效困境,有效回应乡村社会的治理需求,更好地实现乡村治理现代化。

  

   (一)制度保障:完善“三治融合”机制,构建治理新格局

  

   党的十九大报告提出了构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,是新时代乡村治理体系构建的根本遵循。完善“自治、法治、德治”相结合的治理方式,构建以德治滋养法治、涵养自治的“三治一体”“三治并进”良性乡村治理体系。党的十九届四中全会指出,国家基层社会治理新格局重点在自治、法治、德治结合。

  

   1.完善村民自治制度。乡村自治代表现代乡村的“民主秩序”,是乡村治理目标,也是法治和德治价值目标。自治是乡村治理的基础,推进乡村治理现代化,要通过自治来实现和推进。要坚持乡村自治为本,在乡村治理中更好地体现和维护村民群众权益,调动村民关心乡村发展的自觉性和主动性,增强乡村治理活力。要健全科学的村级治理机制,完善村民自治的法规体系,发挥村规民约公序良俗的治理作用。要构建科学化的村级党组织领导的基层治理机制和村“两委”的關系协调机制,促进基层决策的民主化和科学化,提高乡村治理效率。

  

2.加强乡村法治体系建设。乡村法治代表现代乡村的“法治秩序”,是实现乡村有序治理的保障和防线,也是自治和德治的规范与保障。在执行治理中坚持法治为本,将各项治理工作纳入法治化轨道,才能实现乡村社会的公平正义,促进乡村良好秩序的建立和维护。首先,要树立起法律的公信力和权威,切实依法保障村民群众的合法权益。其次,加强基层法治的基础建设,完善有关法律法规,夯实法治基础(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:河北经贸大学学报 2021年6期

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