王龙飞:破旧立新:中共在抗日根据地的政权建设

选择字号:   本文共阅读 113 次 更新时间:2021-11-30 16:34:16

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王龙飞  

  

   日本侵略和中国反侵略深刻地改变了中国的历史进程。全面抗战爆发前,中共区区几万人马,局处陕北一隅,生存形势严峻。抗战结束时,根据地建设蔚为大观,华北、华中根据地已辖设500多个县(彼时全国总共有2000余县);全国根据地总面积近100万平方公里,人口近1亿。国共虽然达成协议,但国民党始终拒绝正式承认两党是在平等基础上的合作,而到抗战结束时,国民党不得不同共产党坐下来共商国是。巨变源于抗战期间中共依托根据地实现了多方面的迅猛发展。根据地建设是个系统工程,关涉甚广,其中政权建设被认为是“根据地建设中的首要问题”,是“关系根据地能否生存的根本大计”。

  

   一、 根据地政权建设基本态势

  

   抗日战争时期,基于前一阶段的深刻教训,中共领导层对创建根据地和政权表现出高度重视和共识,早在瓦窑堡会议上即提出要在游击区建立“独立于日本帝国主义和卖国贼的抗日人民革命政权”。1940年北方局高干会上,时任北方局书记杨尚昆谆谆告诫,长征没有建立一个根据地是“深刻的教训”,军队和地方党应该“有一块地盘就决心建立”,否则便是“无根的”。

  

   抗战时期,中共领导的抗日根据地政权大体有两种模式:一种是全面抗战爆发前已有相当基础的陕甘宁边区,一种是八路军、新四军出击过程中建立的政权。陕甘宁边区的特殊性在于,到全面抗战爆发时,中共军政力量已在此持续耕耘10余年,中共中央到此亦有数年,无论政权建设,还是社会治理,抑或土地改革,都有相当基础和进展。洛川会议上曾讨论过中共中央是否随八路军迁移,理由是没了八路军主力,边区能否守得住。毛泽东表示,陕甘宁根据地是十年内战后留下的唯一根据地,是出征抗日的唯一依托,后边有了“家”,开出去的部队就有回旋余地。

  

   对于这样一块仅有的根据地,中共不仅没有固守现状,反而在抗战尚未全面爆发时即首先主动变革。苏维埃中央政府西北办事处1937年5月正式公布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》,宣告边区人民凡年满16岁都有平等的选举权和被选举权;各级议会议员的产生,均按照平等、直接、不记名的方式投票选举;最高权力机构为边区参议会,各级政府由各级议会选举,边区政府各厅厅长的任命应得到边区议会同意;议会闭会期间,由常驻议员行使议事监督职权。1937年7月到12月,陕甘宁边区乡、区、县、边区四级议会选举先后完成,进而组建边区政府,建立起自乡至边区的抗日民主政权,实现了由苏维埃民主制度到议会民主制度的转变。陕甘宁边区的选举,将瓦窑堡会议确定的中共要做“中国最大多数人民的利益的代表者”和“全民族的代表者”付诸实践,也实践了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》宣称的“彻底的民主制度”。这样的普选运动,对于偏远闭塞的陕甘宁边区来说,前所未有,在全国范围内亦属首创。中共此举意图明确,如毛泽东所言“做全国民主政治之先导”。陕甘宁边区政权体现了中共在这一阶段政权建设的两个主要特征——统一战线和民主,奠定了根据地政权的基本形制。陕甘宁边区政权树立了政治民主化的实践榜样,为中共在全国政治生活中占据了一个制高点。

  

   与陕甘宁边区的“既成事实”进而得到国民党政府承认不同的是,其他根据地的政权建设并非预先规划,更多是顺应形势主动作为的产物。对国民党而言,前者是计划内的,后者则是始料未及的。

  

   晋察冀边区政府是陕甘宁边区以外中共率先建立的统一战线政权。据聂荣臻忆称,太原失守后,晋东北除五台、盂县两个县政府仍能执行一些政务,其他各县政府人员逃散一空。没有行政负责人,社会秩序极端混乱,散兵流匪乘机作恶,人民情绪惶恐不安。客观情势要求有“主心骨”出来安定局面。中共中央敏锐地捕捉到形势的变化。太原失陷当天毛泽东即指示称,这意味着“华北正规战争阶段基本结束,游击战争阶段开始”,“游击战争将以八路军为主体”,阎锡山将无力过分干涉八路军之地方工作,八路军应在统一战线原则下,放手发动群众,扩大自己。一周后,北方局发布刘少奇起草的决定,明确要求:“在游击战争中,我党应以华北最大政党的资格出来建立统一战线的民主的抗日政权与新的抗日武装部队。在各根据地成立边区政府、军区司令部,改造与建立各县、区、乡政府。”

  

   为此,八路军迅速化整为零,分赴各地开展建党、建政、组织游击队等工作,短时间掌握了大片区域。这一段恰逢日军没有继续向晋南进攻,且国民党、阎锡山自顾不暇,中共接管和改造政权行动所遇阻力不大。继晋察冀根据地后,晋冀豫根据地的创建也取得了显著进展。虽然中共中央政策要求所建立的政权应是统一战线的民主政权,但在迅猛发展中,难免存在种种不能严格执行政策的情况。中共当仁不让地在敌后迅猛扩张,很快引起了国民党方面的高度关切,华北、华中、西北两党两军间的摩擦越来越频繁。武汉沦陷后,国民党更是以中央全会的形式确定了反共方针。面对中共声势日隆,国民党高调宣扬“一个主义、一个党、一个领袖”。作为应对,毛泽东发表了系列重要论述:在《中国革命与中国共产党》中指出根据地政权既不是资产阶级的“一党专政”,也不是无产阶级的“一党专政”,而应是抗日民族统一战线的“几党专政”;在《新民主主义论》中重申“新民主主义政权是几个革命阶级联合的政权”。为彰显“联合政权”,中共主动设定在根据地政府人员组成上共产党员、非党左派分子、不左不右的中间派各占1/3。“三三制”是中共对国民党反对的回应,也是统一战线的具体化。在相当程度上,这是中共对国民党的一种妥协,但这种让步是有原则的。毛泽东强调,虽然国民党极力反对我们建立抗日民主政权,但“我们必须建立这种政权”。当有人提出敌后抗日民主政府没有中央政府承认因而不合法时,刘少奇同样强硬地表示“实行民主政治,实行三民主义,实行抗战建国纲领,实行民族利益、抗日利益高于一切的原则”,“大多数人民承认的、选举的”抗日政府就是合法的。

  

   对于“三三制”政权,中共强调仍然要坚持党的领导,要保证基本群众的优势不能被削弱。在人数不占优势的情况下,实现党的领导,除了坚持政策的正确性,在策略上还注重发挥党团、党组的作用。而针对非党人士抱怨“有职无权”,则创造性地通过召开非党人士座谈会来弥补。在晋察冀等根据地的选举实践中,各县区完全符合“三三制”的极少,边区领导对此的解释是“三三制”不是教条式的公式,主要体现的是共产党与各阶层合作抗日的诚意和愿望。这些做法当然不能完全消除国民党的疑虑,但这些根据地政权已经“先入为主”,且有相当的民意基础,国民党在政治上难以过多指责。对于这种既成事实,国民党更多的只是无奈。这也进一步凸显了独立自主、抢占先机之极端重要性。

  

   抗战时期,陕甘宁以外的各根据地政权还有一个重要特点是频繁流动。因日军控制了城镇,边区及县政府机关落脚乡村成了常态,加之日军频繁袭扰,政府机关不得不经常转移。抗战期间,晋察冀边区政府先后驻留之地超过20处。许多县政府机关也经常流动,甚至长时间停驻邻县。政权机关轻装上阵,便于应付恶劣的战争环境,同时这也要求政权必须真正扎根于群众之中。不然,难以想象被日军1941—1942年“治安强化运动”严重压缩的华北几大根据地还能迅速恢复。

  

   总之,抗战时期,中共在根据地政权建设上,依托八路军、新四军及地方武装力量,以积极进取的姿态抢抓有利时机,既兼顾统一战线又保持高度的灵活性,注重以我为主,迅速而又坚决地从山地走向平原,从山西走向河北、山东,又把华北经验带到华中,短时间内成功实现了大范围的战略展开。

  

   二、 政权建设中的改造与重组

  

   创建政权并使之发挥作用,并非换几个人或找几个人填补空缺那么简单,而是需要大量艰苦细致的工作,在斗争形势严峻的各根据地尤其如此。

  

   大体上,根据地的政权多是自上而下建立的。八路军进入一个地方,县长弃守的则先任命县长,旧县长还在的则用各种方式予以撤换或争取合作。不过,这只是完成了第一步。长期以来,中国行政的一个重要特点是政府权力难以直接下探到基层,对基层控制力有限。在战争环境中,除了中共外,还有多种政治势力参与其间,让政权有序运转已非易事,对民众进行高强度的人力、物力动员更是难上加难。根据地建立过程中,中共对旧政权并非简单照搬式接管,而是有针对性地进行改造和重组。晋察冀边区的建设经验得到中央高度肯定,负责人彭真的相关报告被中央批转各根据地参考。以下以晋察冀边区更革旧政权为例来说明这一问题。

  

   缩小行政区划是晋察冀边区改造旧行政的重点之一。旧有的行政区划幅员广阔,一个区所辖村庄有多达几百个的,而华北山地民居普遍分散,以至于不少村和区政府之间的距离远至当日不能往返,下村必须留宿。在当时技术条件下,区政府很难深入领导和检查村一级的工作,村民也不易行使民主权利。晋察冀边区的做法是普遍实行小区制度,把原来每县4到5个区细划为6到10个区。晋冀豫也采取相似的做法,如襄垣县将原5个行政区分设为12个行政区,又将51个大编村重新划为105个行政村。

  

   除了普遍实行小区制,晋察冀边区还重新构设了政府编制。创立之初,晋察冀边区县政府设县长一人,秘书一人,总务、财政、教育、实业四科。随着职能不断完善,之后又增加公安科、人民武装部等。各科设科长一人,科员办事员二到四人;人民武装部设正副部长各一人,干事若干人。县下之区各设区长一人,助理员三至五人,人民武装大队长、教导员各一人,治安员一人,必要时设副治安员。晋察冀边区抗日政府县、区两级编制相较阎锡山治下的主要变化在于增加了公安和人民武装两科(部),各科人员配备与之前大体相当,但因区划已缩小一半,相当于政府人力增加一倍。需要说明的是,阎锡山治下的政府编制已较国民党一般地区有明显扩增。

  

   与阎锡山方面不同的是,中共根据地政权除了政府,还有一套党的系统。以太行区为例,县委机关常设县委、组织、宣传、秘书、交通等共七到十个职位。这是精兵简政后的正式编制,实际干部人数或许多一些。算上党的系统,中共政权干部人数相较国民党、阎锡山则几乎多了一倍。八路军、新四军等除了军事斗争外,也被明确赋予政治工作任务,常态性参与或支持党政日常工作,相当于又多了一大批干部。足够数量的干部在相当程度上保障了政权之坚强有力。

  

村一级也有重要变化。各方对村政权之重要性有高度共识,阎锡山实施“村本政治”、国民党推行保甲制都是明证。国民党内部文件称共产党撤换专员县长没有关系,中央军一来即可立刻恢复,但若村和区都建立了民主选举的代表会就不容易取消。国民党政权体系的重要特点之一是“头大脚小”——上层有复杂完备的组织机构,而村级只有一个村长,区则只有区长和少数助理员。这样导致政令到县以下即形同虚文,主事者要么疲于奔命,要么敷衍塞责。为清除积弊,晋察冀边区的做法是从边区到村各级都建立民政、财政、教育、实业、司法五个部门。其中村公所除了村长、副村长外,对应上级设置了民政、财政、教育、生产、调解五个委员会,每个委员会都由数人组成,这些职务除村长外一般都是无偿义务性质。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《抗日战争研究》2021年第3期

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