郑秉文:中国企业年金的治理危机及其出路——以上海社保案为例

选择字号:   本文共阅读 6726 次 更新时间:2007-01-23 22:59:18

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  【摘 要】 文章认为中国建立DC型信托制企业年金之后,原有的4种运营模式应尽快让位,政府应尽快退出。从上海社保案可以看出,“政府控制型企业年金”存在诸多弊端,很难建立起一个良好的养老基金治理结构,而且容易被用于“为国民经济服务”这一不符合企业年金的目标。政府控制型企业年金的投资结果大多都不理想,投资行为也常常发生社会利益冲突。

  【关键词】 公共管理 社会保障 社保基金投资管理 企业年金 DB与DC型养老计划

  

  中国企业年金安全性问题近来已成为全社会关注的一个焦点。例如,上海社保案涉案金额高达34.5亿人民币,其中绝大部分为企业年金,较少是基本保险资金。截至2005年底,上海年金中心管理的资金达110多亿元,占全国年金总额的1/6;换言之,仅这次涉案企业年金的数额就占上海市政府掌控的企业年金总资产的1/4~1/3 [①]。

  

  一、法人治理结构缺位导致企业年金安全性危机

  

  在上海社保案的诸多分析中,绝大多数媒体和文章都将之认定为是违规投资或拆借造成的。但从本质上讲,导致上海社保案的根本原因不是投资违规操作的问题,而主要是政府控制型企业年金的法人治理结构缺位造成的。

  

  (一)2004年之前从没有统一的企业年金投资细则

  

  中国企业年金的发展历史显示,从1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出企业可根据自身经济能力建立企业补充养老保险起,到2004年劳动和社会保障部颁发《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》(以下简称两个《试行办法》)之前的13年里,中国根本就没对企业年金投资管理和运营增值做出过任何明确的规定。《关于企业职工养老保险制度改革的决定》只简单地提出了列支渠道问题;1995年劳动部“关于印发《关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知”中,只比较详细地规定了组织程序和管理、资金来源渠道、供款方式与水平、记账方式和计发办法、雇员与雇主双方的权利和义务等,而对投资管理则只进行了原则性的描述,至于投资问题就无章可循了。2000年国务院颁发的《完善城镇社会保障体系试点方案的通知》虽然进一步规定“实行市场化运营和管理”,但对投资营运的方式和资产配置等也没有做出任何强制性的规定与细则。?

  20世纪90年代以来中国企业年金投资轨迹基本是:上海等发达省市对企业年金资金的增值保值手段始终与社保资金采取混合管理的办法,没有分离出来,90年代初主要是协议存款和购买国债,90年代中后期开始进入房地产等实业投资领域,进入21世纪以来开始进行多元化投资,如进入资本市场等。由于对企业年金投资运营没有制定强制性的信息披露制度,各地的资产分布情况没有准确的官方统计资料,甚至常常是一个“商业秘密”,就连中央主管部门也难以定期发布权威性的信息统计。

  由此可见,2004年之前,中国企业年金的投资是无章可循,无规可违。于是,笔者认为,上海社保案的关键主要不在于其资产配置和投资策略的违规操作(少部分基本社会保险资金除外)。

  

  (二)企业年金原有四种经营模式的风险源

  

  中国企业年金安全性风险源关键在于企业年金的法律组织形式,即在于其经营模式。在2004年之前,企业年金原有经营模式主要有4种,其政策根据主要来源于两个文件。一是1995年国务院颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,该通知规定,企业补充养老保险由企业和个人自主选择经办机构。当时的补充保险基本是模仿基本社会保险资金的管理方式,即规定的行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制,社会保险行政管理部门的主要任务是制定政策、规划,加强监督、指导,管理社会保险基金一律由社会保险经办机构负责。二是1995年12月劳动部印发的“《关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知”,再次对此予以确认,并规定具备条件的大型企业、企业集团和行业,也可以自行经办补充养老保险,但需建立专门的经办机构。?

  根据上述文件的规定,经过十几年的演变和选择,中国企业年金的组织形式大致有这样4种模式:(1)“自办模式”。包括行业的统筹部分,如电力、石油、石化、民航、电信、铁道等行业企业,他们大多属于国有垄断性质的企业或行业,其风险特征是企业年金资产与企业自有资产之间没有实现有效隔离,带有明显的DB风险性质的因素,绝大多数大中型国有企业选择了这种模式。(2)“经办模式”。被一些经济发达的沿海省市所选择,如上海、深圳等,即由当地社保行政部门成立专门机构,经办企业年金的运营工作,其风险特征是企业年金资产与地方公共权力之间没有实现有效隔离,地方政府干预的因素较多,带有地方行政保护及其附属物的色彩;此外,缴费和资金分配规则一般由企业自定,经办机构主要负责统一管理基金的投资运营,其中包括协议存款和购买国债,还包括直接投资和委托外部金融机构运营等。(3)“保险公司模式”。不少企业补充保险资金用于购买了商业团险,虽然它实现了与企业自有资产、与地方公共权力之间的隔离,但不属于真正意义上的企业年金,只是寿险公司的一个团险义务而已。(4)“蛇口模式”。由于历史原因,这是由招商局蛇口工业区经办企业年金的一个特例,它成立于1981年。

  上述4种原有经营模式法律组织形式的性质模棱两可、模糊不清。首先从“经办模式”看,《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定,“由社会保险管理机构按国家技术监督局发布的社会保障号码记入职工个人账户”;后来的所有文件均明确突出了积累制的精神,即缴费进入个人账户,增值部分归账户持有人,退休时完全账户全部余额归账户持有人。仅从缴费和给付这两个主要特征来看,毫无疑问,它是属于DC型的,与2004年两个《试行办法》确立的现代企业年金制度的性质是一致的。但是,无论是营运管理的主体(指政府),还是在投资模式(没有独立投资)上,它都不是真正的DC型积累制。其次从“自办模式”看,企业年金实行自我管理,在没有明确规定的情况下,自我投资也好,购买商业团险也罢(保险公司模式),甚至不规范的企业将之作为“账外账”或融资工具的变相财务公司等,就更不能算是标准的DC型信托制了,而是带有强烈的并且是“变了味”的DB型色彩。最后从蛇口模式看,这个特例集经办模式和自办模式二者特点于一身,既有经办模式的特征(从政府管理的角度看),又带有自办模式的特色(从企业理事会的角度分析),是一个模棱两可的模式。概而言之,4种原有模式下的投资运营决策权不在地方政府手里,就在企业主自己的手里,如此落后的法律组织形式或经营模式必然酝酿着巨大的潜在风险,因此它正是2004年颁布的两个《试行办法》所要求的强制性实行财产权与经营权分离的改造对象。

  4种原有营运模式存在着不同的风险源:在“经办模式”下,由于资金完全掌控在地方政府手中,基金的安全容易受到地方政府“道德风险”的影响,资金的使用容易受到地方公共权力的操纵,容易发生挤占挪用、权力腐败、官商勾结、利益输送。在“自办模式”下,由于资金离企业职工缴费源头较近,基金的操作虽然在表面上一般谨慎从事,但由于缺乏专业人士,收益率比较低,基金的安全容易受到企业经营风险和市场运营风险的影响,同时也存在着企业主挪用和腐败等潜在的客观条件。在“保险公司模式”下,基金的风险主要来自保险公司的经营状况。“蛇口模式”的风险容易来自政府和企业二者道德风险的双重夹击。简而言之,2004年之前中国企业年金的存量部分的风险概源于DB属性的非信托制和非市场化的规范运营方式,是没有正式引入DC型信托制条件下官商结合的必然结果之一。

  

  (三)上海社保案是经办模式的典型失败案例

  

  企业年金的营运投资规则是从2004年开始有的,以这两个《试行办法》为界,在此之后发起举办的企业年金“增量部分”均应按现代DC型信托制建立,而在此之前的“存量部分”则在原有的模式惯性之中。

  根据前述分析,可以做出这样几个基本判断和进一步的分析。

  第一,上海社保案的性质判断问题。上海社保案涉案资金的投资行为是发生在2004年两个《试行办法》颁布之前(胡润峰等,2006),属于上海企业年金的存量部分,是历史遗留问题,是由于中央政府没有给出过渡时间表将之纳入到两个《试行办法》制定的DC型信托制的制度框架之内造成的后果。上海社保案属于典型的“经办模式”的危机和失败,是政府控制企业年金的必然结果之一,是典型的政府失灵的表现。企业年金管理是政府必须退出的领域,它与基本社会保险具有根本不同的属性。

  第二,经办模式的缺陷。2005年底,全国企业年金的积累大约有680亿元,上海大约有100多亿元(齐轶,2006)。作为典型的经办模式,上海社保案的所谓“违规”,在没有明确的投资管理规定的历史条件下,不是指对资产配置的违规和对投资限制的突破,而是指经办人员没有很好地履行政府决策中关于决策科学化、民主化和制度化(以下简称“三化”)的程序,导致了官商勾结和利益输送。

  第三,经办模式必然导致腐败。“政府控制型企业年金”很难建立起法人治理结构,决策的“三化”难以真正实现。一个没有法人治理结构、由政府控制、甚至是政府附属物的任何基金(包括社会医疗、工伤等保险资金,还包括住房公积金等)是很难建立起决策的“三化”程序的,也不可能存在建立法人治理结构的内在激励,即使建立起来,在目前的社会环境下也很难做到不受任何公权的影响和操纵;甚至在即使具有良好治理结构的发达国家政府控制型企业年金中,也存在公权侵害基金利益的现象。

  

  二、“政府控制型企业年金”的利弊分析

  

  (一)公共治理危机与养老金治理危机

  

  公共治理也称为公共部门治理或政府治理,它是指在政府事务管理中为实现福利最大化和解决利益相关者利益冲突的目标而制定的制度过程与制度安排;公共治理的本质是代表市民解决委托代理的问题。一般认为,金融制度的公共治理应遵循以下4条基本原则:(1)透明的金融制度要履行陈述的义务;(2)金融监管机构应具备独立性;(3)金融监管机构应具备有效性;(4)负责任的金融制度要采取反腐败的措施。

  学界普遍认为,上述第一和第四条对养老金来说是高度相关的。为此他们总结出养老金受益人的风险主要有4种:(1)政府不能兑现退休收入的承诺;(2)政府误用缴费者的缴费,为满足社会政策的目标而宁可牺牲退休收入的目标;(3)政府将基金用于“目标贷款”和特殊融资,从而导致基金运行失效;(4)腐败和滥用导致重大损失(Alberto等,2004)。

  上述治理原则也好,潜在风险也罢,主要是针对那些公共养老金。于是,公共养老金除了面对市场风险外,还需要面对政府干预的风险,尤其对政府直接控制的“政府模式”来说就更是如此。例如,有学者分析,有些养老计划是“在政府内部管理的,事实上是作为一个部门来管理的,而其他一些计划是由专门建立的代理机构来管理。在有些国家,这些代理机构属于政府当局的性质,而有些则是信托的形式。总之,这种政府模式对滥用来说是完全开放的,所以不是一个最好的惯例”[②]。毫无疑问,中国经办模式就是典型的“政府模式”。

  但是,不管采取哪种法律组织形式,都应有一个理事会,这是国际惯例,概莫能外,因为它是养老金治理的主体,是实施有效的内控与外控的重要机制。一般来说,理事会成员的产生有3个办法:计划成员选举、政府任命和当然成员。20世纪90年代美国州以下地方政府公务人员200多个养老金计划的统计显示,理事会的组成平均是8.5人,最少的是3人,最多的是32人。在有代表性的26个养老基金中,平均人数是12人,最少的3人,最多的29人;其中,当然成员平均在20%以下,70%是任命的(Alberto等,2004)。

  就上海社保案来看,经办模式的DB特征的最大危害在于不能建立起一个上述法人治理结构,从而最终导致基金安全性危机。

  2004年两个《试行办法》确立的中国DC型信托制,其核心概念是企业年金资产完全独立于政府和企业,建立一个独立的法人治理结构,完全摆脱公共权力的控制,按照国际惯例进行市场投资运营,严格实行所有权、受益权和经营权的彻底分离,使企业年金这个长期金融资产在未来几十年里,从企业资产当中分离出去,远离公共权力的干预,(点击此处阅读下一页)

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