葛腾飞:“印太”地区安全秩序纷争与中国的地区秩序愿景

选择字号:   本文共阅读 396 次 更新时间:2021-11-20 14:07:13

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葛腾飞  
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   地区安全秩序构建应处理好大国与小国、强国与弱国的关系,优先考虑地区内弱小国家的安全利益。强国比弱国、大国比小国必然拥有也会投入更多实现国家安全的手段和资源,弱国比强国、小国比大国必然更担忧国家安全,也更为关注合理的地区安全秩序构建。对于弱小国家而言,很难有真正的地区战略,不得不在强国中寻求平衡,从而确保自身的主权独立,尽可能谋取自身最大的经济政治利益。面临中美战略竞争的印太地区大环境,地区弱小国家实际上并不希望看到中美大国竞争对抗性加剧,令它们逐渐丧失追求大国平衡的空间,只能勉为其难地追求对冲战略。地区弱小国家希望看到印太地区经济发展和联通性基础设施建设惠及自身,但并不愿意在中美之间选边站,因为难以承受与任何一个大国交恶对抗的成本。它们更希望地区建设和发展议题去安全化,看到大国之间的合作对话,就地区建设和发展路径、机制形成多边共识。此外,弱国小国更加关注一些非传统安全事务对国家安全的挑战,如斯里兰卡、东盟海岛国家等濒海国家、岛屿国家更关注反恐问题、海上安全问题,包括海盗和海上武装走私、海洋资源非法开采利用、气候变化与海平面上升、恶劣天气与自然灾难等对国家安全的威胁,迫切要求采取集体和合作性的应对路径。(37)总之,地区小国弱国更关心地区安全秩序带来的和平稳定与发展便利,应对具体的安全威胁和挑战。公正合理的地区安全秩序必然要顾及地区小国弱国的安全与发展诉求。

   需要指出的是,与美国特朗普政府过于偏重通过军事力量存在、强化对华战略对抗来编织安全关系网络不同,包括欧洲国家在内的世界各国提出的印太秩序主张本质上大多是包容性的,域内外非美力量更多主张维持或加大与中国的合作关系。东盟尤其强调印太秩序的包容性。印尼早就明确支持“包容的印太”这一说法。印度逐渐明确印太地区需要强调包容性。日本立场也从“自由开放的印太”转向“自由开放包容的印太”。

   (二)促进地区发展的可持续进程

   “地区性”内含地区内密切经济往来的物质联系,以及各国致力于促进地区发展的相同认知。对各方印太战略而言,能否抓住印太地区经济崛起和大发展的机遇,实现或维系自身的经济繁荣,确实是各国追求的最基本目标之一,也是印太秩序构建的原动力之一。有学者指出,对于东亚国家来说,安全在本体上具有根深蒂固的经济属性,“安全以发展为要义”是东亚地区主义实践的背景知识,印太秩序构建的一个重要背景就是东亚地区近30年的快速发展和经济一体化,在这一过程中,以东盟和中日韩合作机制为代表形成了独具特色的发展地区主义实践模式。中国经济的崛起和共建“一带一路”国际合作的推进,更说明中国在发展地区主义进程中发挥着越来越重要的作用,以东亚为核心区域的印太地区构建无法脱离东亚发展地区主义的实践背景和中国影响。(38)事实上,美国民主党政府也早已接受发展问题即安全问题的主张。拜登政府《临时国家安全战略指南》指出,全球发展是表达和体现美国价值观同时又追求美国国家安全利益的最好手段。(39)

   近年世界各国热议印太地区基础设施建设问题,说明印太地缘空间成为国际关注焦点地区的一个关键驱动因素,是其巨大的联通性建设需求及由此带来的投资前景和经济获利机会。仅以2019年中美对外直接投资(存量)增长来看,美国年度总投资增长量1585.67亿美元,其中亚太地区增长672.3亿美元,亚太地区增长量占总增长比重为42%。中国年度投资总增长量2166.15亿美元,其中亚太地区增长量达1835.89亿美元,占总增长比重高达85%。在中美与印太各国的经济合作中,运输等基础设施建设均占相当比重。从中国2019年对外承包工程完成营业额数据来看,中国在印度、印尼、新加坡、泰国、越南、澳大利亚分别完成营业额25.4亿、87亿、35.5亿、28.7亿、39.4亿、39.2亿美元。美国2019年在亚太地区投资中,仅计算机和电子产品、运输设备、电器设备部件等制造业投资就达到835.76亿美元。(40)基础设施建设也确有其必要和重要意义。地区性的构建必然以在地区内建立便利联系交流的基础设施为基础,这也是该地区维持可持续发展进程的基本要求。事实上,“印太”概念的出现从一开始就体现出两洋经济联通的思想,经济联通也即构成印太地缘政治经济空间的重要内涵。印度洋和太平洋是商品和原材料全球运输的重要交通线路,世界上约三分之二的石油运输、三分之一的货物运输要通过印度洋和太平洋的贸易航线,印太海上区域显然已成为东亚生产中心与印度洋沿岸关键能源的连接枢纽。(41)

   正是基于印太地区联通性基础设施现有水平与其在世界经济上巨大的联通性地位和需求之间越来越大的矛盾,联通性基础设施建设问题自21世纪初迅即被提上印太各国的日程。交通基础设施目前仍然是各方合作的重点,以现代化铁路网、高速公路网、自动化港口和机场为代表的交通类基础设施项目是各方支持和关注的重点领域。2010年10月,东盟公布了《东盟互联互通总体规划》,提出了包括基础设施在内的东盟互联互通规划。2013年9月和10月,中国提出“一带一路”倡议,这是一项以印太地区为主、但显然更为宏大的联通性基础设施建设工程。中国还倡议成立了亚洲基础设施投资银行,致力于推动亚洲地区基础设施建设和互联互通。2012年前后,包括时任国务卿希拉里在内的美国国务院多名高官也提出建设“印太经济走廊”的构想,希望建立以印度为核心的南亚—东南亚经济联通网络。2015年美国总统奥巴马与印度政府联合发表《联合战略愿景》,强调政治和基础设施联通的重要性:“为了支持地区经济一体化,我们会通过连接南亚、东南亚和中亚的方式,加速基础设施联通性,促进经济发展。”(42)2017年12月出台的美国国家安全战略文件反复强调基础设施的重要性,其中42处提到了基础设施。文件指出,在印太地区,美国鼓励地区合作,和平解决争端,以维持自由和开放的水路、透明基础设施融资活动、不受阻碍的贸易,强调要与盟友一起在高质量基础设施建设方面进行合作。(43)2019年美国国务院发表《一个自由和开放的印太》文件,又有37处提到基础设施。(44)2018年7月底,美国还与澳大利亚、日本建立了一个三边伙伴关系框架,共建印太地区基础设施发展投资框架,共同动员投资基础设施。(45)

   印太地区的联通性建设、基础设施建设问题也受到各大国际组织关注。2014年布里斯班G20峰会专门通过全球基础设施倡议,支持对全球基础设施的公私投资,并在悉尼成立全球基础设施中心。此后,基础设施建设及其投资质量问题受到G20、G7、亚太经合组织、东亚峰会等国际组织的持续关注。2016年5月在日本召开的G7伊势志摩峰会还提出了促进高质量基础设施投资的五项原则,包括有效管理、促进当地就业和能力建设、处理社会和环境后果、与经济和发展战略相协调、提升资源运用效率。(46)同年9月,中国杭州G20峰会公报进一步强调,高质量基础设施投资要在综合考虑生命周期成本、安全性、抗自然灾害的韧性、创造就业机会、能力建设,以及在根据共同同意的条件转移知识和专业技能的基础上,确保经济效率,同时处理好项目的社会和环境影响,并与经济和发展战略相一致。(47)2016年9月6日,东盟在老挝万象通过了新版《东盟互联互通总体规划2025》文件,主要关注可持续基础设施建设、数字创新、物流、进出口管理和人员流动等五个战略领域。规划指出,在可持续基础设施建设方面,东盟每年至少需要1100亿美元的基础设施投资以支持未来增长。

   (三)不断寻找“地区性”信念

   国际政治中的地区概念,即构成国际政治中的一种社会存在,其形成和确立依赖于国际行为体持有的相互交错的某种共有信念。地区秩序构建是地区实践共同体基于共同背景知识通过实践形成共有信念、观念和规范的协商过程,体现为一个不断寻找构建“地区性”的进程。恰如“欧洲”、“美洲”、“非洲”、“东亚”、“亚太”这些地区概念的背后都内含某种特点的地区信念、地区文化、地区治理机制一样,“印太”作为一种地区构造物就其远景来说自然也不应例外。作为一个新构物,“印太”可能没有很明显的表现形态,但新构物之所以存在,必然有其赖以构建的物质基础,(48)否则,这一新构物就很难经得起时空的检验。印太概念的出现反映了印度洋和太平洋地区越来越紧密、不可分割的经济政治联系,反映了南亚—印度洋地区在经济政治上日益与东亚、东南亚和西太平洋地区紧密联通的状态,它从地缘上把印度洋和太平洋两大战略区域连接起来,构成了一个具有重大地缘战略价值的战略通道。可以说,正是印度洋和太平洋之间日益加深的经济政治关系,构成了印太概念赖以生成的认识依据和物质基础。

   不过,“印太”地区既然得到国际政治认可,就不仅仅意味着巨大的经济利益机会,与这一新兴“地区”相联系的某种地区性文化、机制与秩序也理应受到更大关注。“印太地区”的形塑及其地区安全秩序构建,必然需要符合“地区”秩序内涵的基本属性和历史逻辑。从长远来看,包括致力于地区争端解决和地区整体性建设的一整套安全机制与安全文化、有利于地区发展与安全合作的一整套安全理念、有助于地区性问题解决的一整套安全治理机制。事实上,中国在东亚地区曾经缔造的朝贡体系及其与周边民族的长期和平交往,中国和南亚、中印之间悠久的文化往来以及中印缅等国对和平共处五项原则的共同倡导,印度洋与太平洋地区发展中国家间的系列合作机制框架,都是印太秩序构建的历史积淀与现实基础。2017年洞朗对峙事件、2020年6月加勒万河谷冲突等重大边界事件,险些导致中印双方冲突,但中印双方终究通过双边政治谈判、军长级会谈等机制实现了缓解,双方领导人达成的和平解决边界问题的共识再次经受住了考验。这在一定程度上说明了印太地区各国的和平协商理念、和平共处文化的历史性、内生性,也说明基于此种安全文化构建某种印太安全秩序的必要性。

   (四)具有某种普遍性意义

   “地区”作为国际政治的一种单元层次,其安全秩序构建必须符合国际政治的某种趋势,具备一定的“应然”意涵。当今印太地区安全秩序构建面临的最主要情势就是管理中美大国竞争。在大国竞争甚至对抗的基本情势下,如何审视处理地区两大元命题即安全与发展之间的关系,是一个历史性难题。显然,问题不是安全优先还是发展优先,因为安全优先是国家面临的强制性选项,没有安全何谈发展,而发展议程又建基于安全保障之上。因此真正的问题是,在安全优先的前提下,如何兼顾安全与发展间的平衡?

   令问题更加复杂的是,印太地区安全秩序构建涉及众多域外国家。域内国家和区外国家的关注点天然存在差异性。一般来说,域外国家首先看到的是印太地区的经济政治崛起及其对自身利益带来的机会和损害,优先关注的是其自身利益得失问题,其政策操作带有天然的自利性和相当的投机性。而对于地区内国家来说,地区安全秩序是一种基本必需的公共产品,是自利性和利他性的统一,更强调合作性、共利性、多赢性。但无论是从权力格局还是从利益格局来看,印太地区安全秩序的构建不可能完全排除域外国家的观点和诉求,印太地区无论是从地缘政治现实还是从历史特性着眼都维持着极大的开放性。(49)当然对于区内国家来说,如何引导域外国家以符合地区国家共识的方式发挥影响显得尤其重要,而这又有赖于地区国家在诉求方面形成团结与共识。印太地区安全秩序构建,实际上是要通过一种开放性国际路径来解决一种地区性安全与发展关系的难题。

   五、中国的印太地区秩序愿景

   中国官方对“印太”概念持怀疑态度,不主张甚至反对使用印太概念,这反映了中国处理外交和安全事务的政治审慎,但这并不意味着中国不参与地区安全秩序的构建。中国通过积极营造地区安全“关系网”,推动“一带一路”与“命运共同体”建设,已然参与和影响印太地区的政治、经济与安全秩序发展。

(一)努力营造包容合作的地区安全“关系网” (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:外交评论:外交学院学报

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