葛腾飞:“印太”地区安全秩序纷争与中国的地区秩序愿景

选择字号:   本文共阅读 396 次 更新时间:2021-11-20 14:07:13

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葛腾飞  

   德国形成了多边主义色彩较为浓厚的印太战略。2020年8月,德国政府发布了印太地区政策指针文件《德国—欧洲—亚洲:共同塑造21世纪》,提出建立基于多边主义的联盟,形成基于规则的秩序,维护以联合国宪章为核心的国际秩序,反对形成新的对抗性的、需要选边站的集团等理念。德国政府提出其印太政策的主要优先事项,分别是强化多边主义机制建设,应对气候变化和保护环境,加强和平、安全与稳定,促进人权和法治,强调基于规则、公平、可持续的自由贸易,以及推进基于规则的网络化和数字转型等等。政策指针注重倡导多边主义,强调欧盟同东盟、东亚峰会、东盟“国防部长+”会议、东盟地区论坛、亚洲发展银行、亚投行等印太地区机制以及在亚欧峰会机制中的合作。(26)随后德国外长表示:“在接下来的数十年中,德国的繁荣与地缘政治影响都有赖于德国与印太地区国家合作共事的方式。印太地区比任何其他地区,都将更加影响到未来基于规则的国际秩序的形成方式。我们想要帮助形成这一秩序,以使其建立在规则和国际合作的基础上,而非基于强者的法则。”(27)

   法德两国的印太战略都强调包容性和多边主义,但两国对印太地区的政策立场有所不同。法国自认为是一个印太国家,强调在印太地区拥有海外领土和居民,其印太战略着重加强和澳大利亚、印度、日本的双边与三边关系,关注基于海洋法的海上秩序问题,主要目的是维护其在印太地区的海洋利益不受挑战。德国则从更广泛的视角来看待印太地区,强调伙伴关系的多样化,其主张的多边主义安全秩序更具平衡性。(28)很大程度上,基于法德立场的某种折中,2021年4月欧盟推出了一份印太战略文件,聚焦非传统安全治理和连通领域,突出多边合作路径,试图促进欧盟在印太地区的经济利益和战略影响。(29)

   脱欧后的英国有意采取更为激进的印太战略。2017年1月,时任英国首相特蕾莎·梅正式提出“全球英国”外交构想,印太地区成为英国未来外交政策的三大重点地区之一,加大对印太地区事务的关注成为其新外交的重要内涵。为此,英国大力加强和日本等印太国家的外交联系,与日本定期举行外交大臣加国防大臣参加的“2+2”会谈,与日美等举行联合军事训练、防务安全交流,频繁派遣军舰到印太地区追随美国搞“自由航行”行动。2018年12月,时任英国国防大臣加文·威廉姆森还声称准备在东南亚地区寻求建立新的军事基地。2019年1月,英日政府首脑会谈发表《共同声明》,详细规划了双方在印太地区的合作内容,包括第三方市场合作、强化双边海洋安全保障合作、促进日英在东南亚等地区第三方的海洋安全保障合作等。(30)出于坚持英美紧密同盟关系以及试图干预香港问题、维持传统地缘影响等原因,英国约翰逊政府远比法国和德国显示出更多追随美国的制华外交色彩,甚至在特朗普政府下台后成为特朗普式路线的某种继承者。英国还试图诉诸某种强硬对华政策路线,在印太地区维持“大英帝国”的残余影响,担当对华强硬势力的“副领导”角色,找到英国因脱欧在欧洲影响下跌后在欧洲以外地区某种地缘政治上的弥补。

   (三)东盟作用降低使地区安全秩序的牵头力量面临重构

   传统上,亚洲地区本来存在几种安全秩序。一是美国主导、由轮辐式向网络状演进的安全秩序。冷战开始后,美国主导构建了“轮辐式”亚太安全体系,以美国为轴心、以亚洲盟友为辐轴,这一基本安全关系形态在冷战后一度得到巩固与扩张。21世纪初美国提出“亚太再平衡”继而印太战略之后,试图将这一轮辐式安全体系更新为美国主导的网络式安全体系,以美日澳合作为基干,美国与盟友共同构成的众多小多边机制是其主要形态。二是冷战后逐渐形成的以东盟为中心、以“东盟+”为模式的地区安全秩序。以东盟地区论坛、东盟防长扩大会为重点,东盟构建了囊括地区主要力量的多边安全对话机制,东盟与中国、东盟与中日韩、东亚峰会等安全机制日渐发展。三是中国与亚洲发展中国家共同倡导的、以和平共处五项原则为基本理念的双多边地区安全合作机制,包括上海合作组织、亚信会议、战略伙伴关系、中印边界磋商、南海行为准则磋商、打造“命运共同体”等等。不过需要指出的是,出于对大国权势的天然担忧,中小国家往往倾向于采取大国平衡的对外战略,避免一边倒式加入某个大国主导的安全秩序。这一国际政治现实使得东盟主导的地区安全秩序在亚太地区较受欢迎,中日韩等地区主要国家与美国等域外强国也纷纷加入其中,东盟因此成为冷战后亚太安全秩序构建的中心角色。如魏玲指出,从印太地区各利益攸关方参与地区进程的实践来看,地区协商共识已经形成对“东盟中心”的路径依赖。(31)

   在各国新近提出的印太战略中,印度仍然在一定程度上强调维系东盟在地区安全秩序构建中的中心地位,甚至还促使美日澳印四边机制在某种程度上表态支持东盟的中心地位。但是,美国推动的印太战略实质上不利于东盟在地区安全秩序构建中发挥牵头作用。具体缘由,一是特朗普政府以美日澳印四国机制为核心,拜登政府或以美国与盟友关系为核心,这些均在事实上不利于东盟中心地位的发挥;二是以美国为首的各国印太战略将印度洋纳入其中,大大扩充了亚太的地缘范围,并赋予澳大利亚、印度在印太安全框架中以战略性地位和作用,这自然使东盟的安全地位遭到弱化,东盟原先建构的以东亚为主体的亚洲安全秩序框架也面临全新重构;三是特朗普政府推动构建以中美战略竞争甚至对抗为基调的两极化秩序,直接破坏了以大国平衡为基本指导思想的东盟安全秩序构建的运作空间。

   当然,地区安全秩序复杂性加剧,也激发东盟国家发挥自身经验和能动性作用,推动构建某种稳定的印太安全秩序。作为东南亚地区的主要国家,印度尼西亚由于其跨越太平洋和印度洋的群岛国家身份,传统上就有从印度洋和太平洋两洋视角思考外交政策的传统。2013年5月,在华盛顿国际战略研究中心举办的一次印尼问题会议上,印尼时任外长马尔迪·纳塔勒加瓦提出签署一份《印太友好合作条约》的想法。该建议包括地区外交的三大关注:信任危机、未解决领土争端、管理地区变化。这与东盟现行的地区安全建构样式相一致,即提倡信任建设、和平解决冲突与安全,与1976年《东南亚友好合作条约》相呼应,在一定程度上反映了东盟主要国家面对印太地缘政治变动仍然追求以东盟方式塑造印太安全秩序的初衷。作为东盟最大经济体,印尼的地区政治抱负令其不愿看到大国权势竞争弱化东盟在地区安全上的“主驾驶”地位,其持有的不结盟政策传统也使其不愿过度卷入与美国的安全合作关系。2014年佐科总统上任后,再次明确提出两洋战略,要使印尼成为印太地区的“支点国家”,进而塑造印太地区的海洋秩序,促成区域和国际合作。在印尼推动下,东盟逐渐形成统一立场。(32)

   东盟不希望在纷纷出现的各种印太地区秩序提议中靠边站,使亚洲多边主义机制发展中既有的“东盟中心”地位受到实质性损害。在2019年6月的东盟峰会上,东盟首次采用“印太”这一概念。东盟国家强调,亚太与印度洋地区是紧密融合并相互关联的地区,东盟在其中发挥中心作用,印太地区是对话合作而非竞争的地区,是所有人都能够实现发展和繁荣的地区。这次峰会形成了东盟版“印太战略”,即《东盟印太展望》,旨在以合作包容、共同发展及东盟中立原则为主要内容,推动东盟共同体建设进程。东盟指出,印太国家合作有四大主要领域——海洋合作、互联互通、联合国2030年可持续发展目标以及包括贸易便利化、数字经济、中小企业、气候变化、灾害预防管理等在内的经济和其他合作领域。(33)东盟的印太战略观提出了一条与特朗普政府对抗战略迥然不同的、促进对话和合作的包容性路线,希望重新界定东盟在塑造印太外交、安全、经济安排中的地位,保护和促进东盟整体与各东盟国家自身的利益。

   但是,构建一种更有影响力的印太地区安全秩序,确实激起了印太地区内外各方的竞逐。由东盟联合中日印韩等国形成某种新的多边主义联合体,共同发挥构建印太地区安全秩序的牵头作用,或许是区内外各国形成最大共识的一种选项。

   四、构建印太地区安全秩序的理念逻辑与基本诉求

   作为全新塑造的印太地区,要形成有效的地区安全秩序,必定要经过地区各主要国家之间的反复折冲。正如当前各国纷纷提出印太战略一样,各方都会试图对这一形成中的地区安全秩序甚至政治经济秩序施加影响。但一种真正有效的地区安全秩序,要能促进或维持地区的稳定、和平与安全,促进地区更可持续发展,促进地区性文化、地区性价值、地区性影响,为更广泛地区秩序的形成奠定基础。

   (一)寻求地区安全诉求的最大共识

   地理上的相互邻近决定了地区安全上的休戚相关。由于地区安全局势复杂性及其带来的非稳定性,形成合力构建地区安全秩序的集体政治意愿,甚至是地区性构建进程中需要考虑的优先事项。印太地区面临日趋严重的地区安全问题。一是国家之间的安全紧张关系有增无减。许多地区国家提高了国防开支水平,一些国家采取了更为外向的防务战略。亚太地区武器进口大幅增长,甚至出现某种较普遍的军备竞争局面,这与美国重回大国对抗战略、强化印太军事力量存在和部署态势紧密相关。美国将优势的海空军力量以及最先进的作战平台和武器系统都部署到印太地区,对地区内国家军备建设起到了推波助澜的作用。美国借中国与周边国家的领土领海争端“挑事”,渲染中国威胁,强调要增强盟国和伙伴的能力,提升与美国的协同性和军事一体化。这些都推动地区国家特别是美国的盟友和战略伙伴竞相购买美式先进武器。而军备升级在地区相邻国家间必然产生传导效应,造成地区内广泛的军备竞争。美国的战略与政策也加大了区域内海上争端的复杂性和解决难度。在中日钓鱼岛争端上,美国的介入和表态使其进一步复杂化。2014年4月,奥巴马总统公开声称《美日安保条约》适用于钓鱼岛。拜登政府上台后,再次明确介入钓鱼岛问题。在南海争端上,美国刻意渲染“中国威胁”,频频发起“自由航行”行动,密切与东南亚有关国家的战略联系,加大对中国的战略牵制,使南海地区局势进一步激化。

   二是国家间争端加剧地区社会非传统安全问题。地区各中小国家、发展中国家将资源投入军事与安全建设,造成各自可用于经济社会发展的资源投入普遍下降,在疫情影响下经济形势更显困难,对各国以及地区整体发展造成不利影响,引发更多的社会问题,而这与特定的社会土壤结合,则易于诱发恐怖主义、毒品问题、跨国犯罪等各种非传统安全威胁。实际上,印太周边地区安全局势脆弱,热点“问题”众多,种族和宗教矛盾、跨国犯罪、毒品走私、饥饿贫穷、流行疾病、政府失能、环境恶化、难民及其安置等广泛存在的问题,长期以来牵扯着地区与国际社会的关切。印度洋北岸地区处于全球政治的边缘地带,更易于诱发各种不稳定因素并向中南亚和东南亚等地扩散。在南亚和东南亚地区,民族、宗教问题引发的地区冲突以及恐怖主义和极端主义仍然对地区安全构成挑战,危害地区安全秩序。

为促进集体政治意愿的形成,作为地区公共产品,地区安全秩序构建要重视区内国家的安全诉求,尽力构筑各国安全诉求的共识。一般而言,区内国家比域外国家更为关注构建和平稳定的本地安全环境。《东盟印太展望》强调,“经济和军事等物质权力的增长,要避免不信任加深、错误计算以及基于零和博弈的行为模式。”“东盟的利益在于,领导塑造该地区的经济与安全架构,确保该地区的活力为东南亚以及更广泛的亚太和印度洋地区或者印太地区带来和平、安全、稳定与繁荣。”(34)日本的印太构想同样强调地区和平稳定的重要。作为岛国,日本资源、能源十分贫乏,对外依赖度高,迫切需要海上交通线的顺畅与安全,遂将提高海上执法能力等举措作为其印太战略的三大支柱之一,强调将国际合作作为印太战略的基本原则之一。(35)印度的印太构想首先也源于其面临的国家安全环境变化和日益增长的国家安全需求。对于区内国家来说,出于寻求一个稳定的安全环境的基本需要,更多强调对话合作而非冲突对抗。东盟在其《印太展望》中指出,其看待印太地区的关键因素之一就是将印太地区看作对话合作的地区而非对抗的地区。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:外交评论:外交学院学报

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